Стэнли Янг:
Системное управление организацией.
Часть V. Оценка бюрократической системы управления.
Глава 14. Перестройка бюрократической системы управления

Большинство организаций (частно-предпринимательских, занимающихся образованием или здравоохранением, бесприбыльных и других) используют бюрократическую форму выработки решений. Поэтому руководство высшего уровня в таких организациях должно перестроить эту систему и тем самым повысить отдачу решений. Проведённый нами в предыдущих главах анализ позволяет распознавать или предвидеть возможные и существующие проблемы управления и предложить решения, а также применить развитые понятия и методы к изучению и перестройке бюрократической системы управления организацией.

Основное внимание в этой главе уделено проблеме выявления недостатков существующей системы управления. Прежде чем руководство высшего уровня сможет ввести в действие улучшенный механизм выработки решений, оно должно выявить недостатки существующей системы управления и убедиться, что они могут быть устранены. Из-за того, что эти недостатки ясно не осознаются или вырабатываемые решения ошибочно расцениваются как действенные (что бывает, когда неэффективность управления внутренне присуща деятельности организации и неотделима от нее), после «совершенствования» системы управления она остаётся неудовлетворительной.

Процесс перестройки системы управления должен быть проблемно-ориентированным: руководству высшего уровня в первую очередь надлежит заняться теми участками системы выработки решений, которые в данный момент снижают эффективность управления организацией. Однако, прежде чем перейти к рассмотрению этих вопросов, опишем характерные черты бюрократической модели.

Характерные черты бюрократической модели

Формальное определение процесса принятия решения в бюрократической организации сводится к построению схемы «структуры организации», которая описывает состав подразделений и их подчинение. Организация состоит из подразделений, выделенных по функциональным, территориальным или производственным признакам. В каждое подразделение назначается руководитель, который наделяется правом устанавливать методы работы подразделения. Размеры подразделения, в частности число работников, являются основными показателями при определении числа руководителей.

Объединение власти в организации осуществляется с помощью иерархической структуры командования и подчинения, в которой каждой должности даны полномочия: руководитель второго уровня имеет в подчинении группу руководителей первого уровня и, в свою очередь, подчиняется руководителю третьего уровня, и так до вершины пирамиды, где находится руководитель организации, которому подчиняются все руководители.

Полномочия каждого руководителя обычно регламентируются. Функциональное определение полномочий включает в себя описание тех работ, которые имеет право задавать данный руководитель, а также тех границ, где кончаются его полномочия и начинается сфера полномочий других руководителей. Помимо этого полномочия определяются в финансовых терминах, указывая величину и характер расходов, которые имеет право утверждать руководитель. Либо же полномочия характеризуются видами решений, принимаемыми руководителем: например, руководство высшего уровня формулирует широкую политику организации, которая может оказывать влияние на многие подразделения. Руководители среднего уровня переводят эту политику на язык деятельности руководимых ими подразделений. Руководители низшего уровня, в свою очередь, выполняют указания руководителей среднего уровня в своих подразделениях. Принятие решений большого значения, например выбор политики в области цен, обычно сохраняется за руководством высшего уровня. Решения, распространяющиеся на более чем одно подразделение либо имеющие силу в ограниченной сфере иерархии, формируются теми лицами, полномочия которых охватывают данную сферу.

В большинстве случаев в бюрократической модели не проводят строгого разграничения между полномочиями выше- и нижестоящих руководителей. Вышестоящий руководитель имеет право вмешиваться в любую из проблем и в любой процесс выработки решений, оказывающих влияние на деятельность тех подразделений, которые ему подчинены, поскольку он отвечает за результаты их деятельности. Подчинённый руководитель обязан выполнять указания вышестоящего руководителя и, в свою очередь, по личному усмотрению может изменить любое решение, принятое нижестоящими руководителями. Таким образом, полномочия руководителя среднего уровня как в пределах непосредственно подчинённого подразделения, так и вне его довольно неопределённы. Если руководство высшего уровня принимает активное участие в работе подразделений, то полномочия их руководителей ещё больше ограничиваются. В подобных случаях в организациях говорят, что у них решение проблем «централизовано».

В этих условиях любая деятельность в организации (как выработка решений, так и их выполнение) может охватывать многие и разнообразные уровни руководства, тем самым затрудняя любое чёткое закрепление отношений подчинения между выше- и нижестоящими руководителями; таким образом, можно сделать вывод, что полномочия, как правило, лишь в редких случаях фиксированы и являются окончательными. Хотя в зависимости от вида решаемой проблемы или принимаемого решения полномочия могут изменяться, в ряде организаций устанавливают определённые гарантии сохранения полномочий руководителей, чтобы вышестоящие лица не вмешивались в их работу. Однако эта практика не всегда может быть последовательно проведена на всех уровнях организации. Например, в очень крупных организациях руководство высшего уровня может ограничить себя только решением небольшого числа основных проблем и предоставить руководителям среднего уровня большую свободу действий в остальных вопросах, однако руководители среднего уровня могут не допустить аналогичной свободы в отношении подчинённых им руководителей.

Естественно, трудно достичь строгой определённости в распределении полномочий между выше- и нижестоящими руководителями, поскольку в случае, когда руководство подразделением неэффективно, руководители более высокого уровня будут вмешиваться и стремиться исправить положение. Однако в бюрократических системах это не единственная причина вмешательства, и полномочия каждого руководителя весьма условны и зависят от воли его начальника.

При построении бюрократической системы часто предусматривают штабное подразделение, которое должно оказывать помощь линейным руководителям или другим должностным лицам. Работники штаба отбираются по признаку глубокого знания дела, однако, они обычно не наделяются полномочиями. Их деятельность, как правило, ограничивается выработкой рекомендаций линейным руководителям, так что их взаимоотношения с последними довольно неопределённы. Теоретически, штабные работники могут давать рекомендации, способствующие достижению целей организации, и предполагается, что линейные руководители принимают эти рекомендации, однако они также имеют право их отвергнуть.

Кроме того, некоторые штабные работники имеют доступ к линейным руководителям, занимающим высокие посты, которые могут согласиться с их предложениями и затем потребовать их исполнения от нижестоящих линейных руководителей. При этом разногласия между линейными и штабными руководителями передаются для рассмотрения на более высокие уровни линейного руководства. Но точно так же о противоречиях между линейными должностными лицами одного и того же уровня может быть сообщено линейному руководителю, наделённому необходимыми правами.

В бюрократической организации цели часто устанавливают как для организации в целом, так и для отдельных её подразделений. Одновременно указывается срок достижения этих целей. Например, отделу сбыта могут рекомендовать увеличить объём продаж в текущем году на 10 процентов, и эта цель может затем быть «расчленена» по географическим зонам, так что каждое подразделение отдела сбыта должно увеличить объёмы продаж на 10 процентов. Иногда эти цели выражаются количественно и определяются точно. Но в других случаях они могут быть сформулированы в общих чертах, без указания количественных показателей и сроков.

При оценке эффективности работы руководителей рассматривают цели данного подразделения (или подразделений), за достижение которых он несёт ответственность, и собирают информацию об их фактическом достижении.

Например, начальник отдела сбыта получает сведения об объёме продаж каждого вверенного ему подразделения. Если все его подразделения получили указание увеличить объём продаж в текущем году на 10 процентов, то в конце года начальник отдела сбыта легко установит, насколько достигнута поставленная цель, и определит меры против того руководителя и подразделения, которые не выполнили поставленной задачи. Если наблюдается хронически неэффективная работа подразделения, его руководитель может быть освобождён от должности. Если подразделение работает эффективно и добивается поставленных целей, его руководитель может быть поощрен как увеличением оклада, так и продвижением по службе.

Неуправляемое руководство

В какой мере в бюрократической системе осуществляется управление процессом выработки решений? Если в качестве эталона этого процесса принять предложенные нами десять этапов выработки решений, мы обнаружим, что в бюрократической системе имеется только один планируемый этап — утверждение решения. Некоторые из оставшихся девяти этапов могут выполняться в той или иной мере, но лишь частично и не в нужной последовательности. Далее, в бюрократической организации нет спроектированного механизма координации работы руководителей по выработке решений. Хотя утверждение решений является необходимым этапом в любой модели системы управления, оно составляет лишь небольшую часть всего процесса.

Понятия «система полномочий» и «система выработки решений» не одинаковы. В бюрократической системе управления оказывается невозможным построить целостную систему выработки решений, невозможно установить, как должны формироваться решения, каковы задачи руководителей при выработке решений, какие следует применять методы, как определять проблемы организации и их решения и, наконец, как обеспечить объединение частей, ввод в действие, поддержание работоспособности и контроль в подобной системе. Поэтому нет уверенности в том, что бюрократическая система управления позволит получать эффективные решения, которые являются существенной целью всякой системы управления.

Если процесс выработки решений полностью или частично передаётся в ведение отдельных руководителей, он становится крайне индивидуалистичным. Каждый руководитель в пределах сферы своих полномочий может по-своему осуществлять процесс решения задач. Каждый руководитель может самостоятельно определять, какими проблемами он будет заниматься и как долго. Каждый решает, из каких этапов будет складываться процесс выработки решения и какие методы будут применены. Каждый на основе личных критериев выбирает и реализует свои собственные решения. Все это он может сделать, несмотря на вмешательство вышестоящего руководства, пользуясь своим положением в организации, и проводить процесс выработки решений на свой собственный лад.

Эффективность процесса управления в непланируемой системе управления будет определяться способностями отдельных руководителей. Однако вследствие того, что бюрократическая организация не является целостной системой выработки решений, в ней будут существовать хронические проблемы управления. В следующем параграфе такие проблемы рассмотрены, однако следует помнить, что не все эти недостатки характерны для всех бюрократических организаций или свойственны всем работающим в них руководителям. Хотя бюрократическая организация имеет лишь частично планируемую систему управления, она может быть перестроена, после чего прежняя практика управления уступит место более прогрессивной системе управления.

Симптомы проблем

На какие отдельные события, которые могут указывать на наличие проблем в системе управления и необходимость её перестройки, следует обращать внимание руководства высшего уровня в бюрократической организации? Одним из таких факторов является характер и частота возникновения проблем, которые приходится решать руководителям среднего уровня. Из-за отсутствия в бюрократической организации механизма выявления проблем поступление проблем в систему управления полностью зависит от отдельных руководителей. Если руководители не проявляют инициативы, число проблем будет невелико. Постановка проблемы перед нижестоящими руководителями не является систематически выполняемой процедурой, а существенно зависит от взаимоотношений, сложившихся между выше- и нижестоящими руководителями.

Немногие бюрократические организации располагают совершенными воспринимающими устройствами, позволяющими просматривать окружающую их среду, чтобы обнаружить область проблем или область благоприятных возможностей. Хотя некоторые организации и имеют в аппарате управления специальные подразделения, выполняющие экономический анализ и изучающие конъюнктуру рынка, эти подразделения (как и при выявлении проблем) органически не влиты в процесс выработки решений. Они не приступают автоматически ни к исследованию проблем, порождаемых средой, ни к применению запрограммированных решений.

В тех случаях, когда руководитель — один из многих ему подобных, он часто изолирован от окружающей организацию внешней среды. За исключением тех событий, которые он может непосредственно наблюдать или ощущать, он может быть совершенно не информирован о внешней среде организации, и поэтому оставить её без рассмотрения. Повторно возникшие проблемы могут остаться нерешёнными просто потому, что руководитель о них ничего не знает, игнорирует их или же не стремится их обнаружить. Хотя и в организации и вне её могут существенно измениться обстоятельства, в ней могут по-прежнему применяться устаревшие ответные реакции.

Многие организации, используя вычислительные машины, вводят методы быстрого сбора, регистрации данных и оперативной подготовки отчётности, так что теоретически руководство может предпринять все необходимые корректирующие действия. Однако мы обнаруживаем, что в этих организациях выявление проблем выполняется довольно примитивно, и, хотя руководство получает много данных, информация вряд ли помогает правильно находить проблемы.

Ранее мы видели, что важными функциями подразделения информации является сбор данных о событиях вне организации и внутри неё, указывающих на области возможных проблем, и включение механизма решения проблем. Хотя в упомянутых организациях были улучшены процедуры обработки данных, и теперь данные поступают к руководителям быстрее, отсутствуют признаки того, что решается большее число проблем. Если руководителя засыпают отчётами, сообщениями, докладами, официальными документами и данными, процесс отбора необходимой информации может стать неуправляемым: он будет вынужден расходовать время на поиск проблем в массе данных, а на их решение останется слишком мало времени.

В бюрократической системе управления каждый руководитель сам устанавливает свою загрузку решением проблем. Если его удовлетворяет существующая постановка работы, он может заниматься не выявлением проблем, а разъяснением сотрудникам существующих в организации процедур, совершенно не занимаясь решением проблем. В подобных случаях организация не получает от руководителя никакой отдачи. В такой системе управления другие члены организации (рабочие и служащие, потребители, поставщики, акционеры) не находят поддержки при выявлении проблем, которые, по их мнению, важны для них лично либо для всей группы в целом. Выявление проблем в этом случае обычно полностью передаётся на усмотрение отдельных руководителей.

В том случае, когда штабные руководители, оказывая помощь линейному руководителю, указывают на проблему, последний может игнорировать их предложение. Если в организации отсутствует общепринятая договорённость о том, что является проблемами организации, эта функция также остаётся за отдельным руководителем. В результате один руководитель, рассматривая ситуацию, может полагать, что работа ведётся удовлетворительно, в то время как другой может расценить ту же самую обстановку как содержащую проблемы и требующую немедленных действий. Противоположность реакции двух руководителей является, поэтому, не только следствием различной активности каждого из них, но вытекает из различия в восприятии ситуации. Если руководители по-разному толкуют понятие «проблема организации», каждый из них выявит разное число проблем. Некоторые будут реагировать только на ситуации, угрожающие эффективности организации в целом, что резко отличается от поведения, при котором ищутся области улучшений и то и дело проводятся перестройки и изменения рабочих процедур.

Следовательно, в условиях бюрократической системы существует тенденция выявлять в качестве проблем то, что руководители захотят считать проблемами, а не то, что ими является, будь то проблемы, возникающие во внешней или внутренней среде организации. (Работники штаба в ряде случаев выдвигают несуществующие проблемы только для того, чтобы оправдать занимаемое ими служебное положение.) При отсутствии эффективно действующего механизма восприятия для бюрократически построенных организаций характерны замедленная и несовершенная реакция на изменения среды вне организации и внутри неё.

При обнаружении любого из перечисленных недостатков выявления проблем руководство высшего уровня должно ввести в состав организации подразделение, воспринимающее проблемы — подразделение информации.

Координация и объединение работы руководителей

Следующим возможным недостатком бюрократической системы управления является отсутствие механизмов координации деятельности руководителей. Поэтому, если выясняется, что совместная работа руководящего персонала недостаточно хороша, этот вопрос также должен быть рассмотрен руководством высшего уровня. В организации, насчитывающей 1000 руководителей, которые сплошь и рядом действуют независимо друг от друга, существует много очень серьёзных проблем.

Напомним, что подразделение управления в предлагаемой системе несёт основную ответственность за координацию процесса выработки решений. После обнаружения проблемы направляются в подразделение управления, которое регистрирует, классифицирует на относящиеся и не относящиеся к делу, устанавливает, имеются ли готовые решения для отобранных проблем. Далее это подразделение приводит в действие механизм решения проблем. Определяются локализация проблем в организации, их приоритеты, устанавливается маршрут их прохождения и ответственные лица, а также график и необходимые методы их решения (все эти данные регистрируются). Затем подразделение управления следит за сроками решения проблем, проверяет содержание решений и, прежде чем начать процедуру согласования, проводит их анализ.

Хотя в бюрократической системе управления действия руководителей координируются посредством цепочки приказов или иерархией лиц, имеющих право утверждать решения, для достижения целостности системы не используется никакой документации. Трудно представить, как из множества отношений подчинения может самопроизвольно возникнуть систематическое поведение руководителей. В бюрократической организации нет ни подразделения управления, объединяющего действия руководителей при выработке решений, ни порядка передачи, распределения проблем и установления сроков их решения, ни процедур, позволяющих удостовериться в том, что новые проблемы, поступающие из внешней среды, будут переданы для решения соответствующему лицу.

Если, например, потребитель (в сфере сбыта) выдвигает проблему производства, то каким образом могла бы эта проблема дойти до производства? В лучшем случае она пройдёт длинный путь к вершине организации: потребитель поставит вопрос перед продавцом, который, в свою очередь, обратит на него внимание своего непосредственного руководителя и так далее по цепочке управления вплоть до высшего должностного лица, ответственного за производство, который, по-видимому, передаст её нижестоящим руководителям. Прежде чем проблему начнут решать, она должна будет пройти ряд звеньев организации, и всякий раз её дальнейшее движение будет зависеть от личного усмотрения каждого руководителя.

В подобных условиях проблемы будут теряться, забываться или откладываться. Более того, в тех случаях, когда один отдел (например, производственный) ставит вопрос о работе другого подразделения, со стороны последнего можно ожидать нездоровую критику. Это подразделение может занять оборонительную позицию или попросту игнорировать проблему. Иногда проблемы будут двигаться в горизонтальном направлении, например, из отдела сбыта к руководителю производственного отдела, но при этом нет никакой уверенности, что производство отреагирует должным образом. Кроме того, руководители часто не знают, к кому они должны направить проблему.

Как мы уже говорили, в планируемой системе управления руководителям передаются на рассмотрение проблемы, над решением которых, как предполагается, они должны работать; в бюрократической системе руководитель сам осуществляет выбор проблем. В результате последний может отобрать только те проблемы, в которых он заинтересован, или те, которые, по его мнению, он в состоянии решить. Он может игнорировать или исключить из рассмотрения все остальные проблемы. Например, начальник производственного отдела может израсходовать всё своё время на проблемы, которые связаны с оборудованием, игнорируя те, которые относятся к персоналу, издержкам и так далее. И если его личный опыт и область интересов лежат в области оборудования, то такое его поведение можно рассматривать как естественную реакцию. В самом деле, изучение деятельности руководителей подтверждает, что они прежде всего занимаются определёнными видами проблем.

Далее, руководство высшего уровня, передавая слишком много задач на усмотрение отдельных лиц, идёт на известный риск, так как руководители будут отбирать маловажные проблемы и не обращать внимания на более существенные задачи. Даже если не рассматривать вопрос, будут ли эти отобранные проблемы успешно решены, очевидно, что общее благосостояние организации не слишком возрастёт при подобной постановке дела.

Вследствие того, что бюрократическая система управления не располагает механизмом обзора проблем, с помощью которого можно оценивать проблемы по их относительной важности, в ней отсутствует система приоритетов, позволяющая направлять руководителям наиболее значимые для организации проблемы. Если руководство высшего уровня оставляет за собой функцию решения проблем и если время, необходимое для их решения, превышает имеющийся у него фонд времени, то число нерешённых проблем будет возрастать. В такой организации можно наблюдать немногих перегруженных руководителей высшего уровня и одновременно неиспользуемых руководителей низших уровней, непропорциональное расходование общего времени руководителей, которое легко возникает, когда отсутствует постоянно ведущийся график решения проблем.

Наконец, в бюрократической организации не ведётся централизованной регистрации работ по решению проблем. Даже в тех случаях, когда вышестоящие руководители распределяют проблемы по нижестоящим уровням, это обычно осуществляется в устной форме. Если руководители получают несколько проблем или заняты решением других вопросов, первоначально полученная ими проблема может быть забыта. Поэтому первым шагом, который должно сделать руководство высшего уровня при перестройке бюрократической системы управления, является создание в организации подразделения управления.

Качество решений руководителей

Если компетенция руководителя подвергается сомнению, руководство высшего уровня может выразить желание познакомиться с процессом формирования решений. Однако в бюрократической модели отсутствуют строго установленные этапы, порядок и необходимые методы решения проблем. В качестве методов руководитель может использовать интуицию, личный опыт или советы исполнителей или служащих аппарата управления. При этом он, возможно, упустит некоторые очень важные этапы или придёт к выводу о том, что проблему изучать не нужно, потому что, как он полагает, ему известны вызвавшие её причины. Точно так же он может использовать несовершенные методы для выявления переменных, характеризующих причины, или рассмотреть не все существенные факторы.

Например, при изучении проблемы уменьшения объёма сбыта руководитель полностью сконцентрирует своё внимание на психологических аспектах и игнорирует экономические факторы, которые могут быть критическими в этой ситуации. Или он сосредоточит своё внимание на внутренней среде и игнорирует влияние внешней среды, которая может содержать определяющие факторы. На проводимый руководителем анализ и получаемые результаты могут также оказывать влияние предубеждённость и возникающие при этом смещения оценки, так что в результате он работает только с двумя или тремя существенными факторами, поскольку это для него удобно, или же его квалификация не позволит ему выделить эти факторы. Он даже может быть не убеждён в том, что эти переменные существенны и, вместо их исследования, полностью положится на свой собственный опыт и личное мнение.

Другая типичная ошибка в бюрократической организации заключается в том, что руководители могут проводить только частичный поиск решения проблемы, выделяя не все альтернативы. Часто (в специальной литературе или в технической документации) встречаются «ответы», то есть лучшие решения определённых проблем, но руководители иногда упускают из рассмотрения эти источники информации и больше склонны полагаться на ограниченные собственные знания и опыт.

В бюрократической системе управления не всегда требуют, чтобы решения вырабатывались исходя только из целей организации. Когда процесс выработки решений спроектирован, отдача каждой альтернативы рассчитана, единственным используемым критерием являются цели организации. Это даёт возможность руководителям с помощью специально разработанных форм сравнивать решения, а подразделение управления может легко проверить правильность их расчётов.

В бюрократической системе руководители сознательно или бессознательно имеют возможность выбрать альтернативы решения, которые служат их личным целям, а не целям их организации. Даже в тех случаях, когда руководитель при выборе альтернатив пытается быть беспристрастным, причиной для выбора той или иной линии поведения может быть мнение персонала. Кроме того, руководитель может не суметь провести расчёт отдачи каждой из этих альтернатив и забыть установить издержки (или вход) и результаты (или выход). В некоторых случаях отдачу каждой альтернативы нельзя предугадать заранее, и, хотя существует значительный риск, руководитель должен осуществить выбор только на основе своих личных оценок. (Однако подобное положение существенно отличается от того, когда руководители не прилагают никаких усилий для оценки известных альтернатив по отношению к целям организации.)

Подводя итоги, можно сказать, что в бюрократической организации нет никаких средств, которые бы позволили установить, что руководитель использует предписанные ему цели в качестве критерия выбора решения. Для улучшения процесса выработки решений руководство высшего уровня обязано заранее установить задачи и оговорить методы, которые будут использовать руководители при решении этих задач.

Согласование решений

Руководитель высшего уровня может также вести борьбу с конфликтами, из-за которых подчинённые ему руководители средних уровней оказываются не в состоянии достигнуть эффективной кооперации между руководимыми ими подразделениями. Подобное положение является симптомом, свидетельствующим о необходимости совершенствования механизма достижения согласия. В предложенной нами модели выработки решений процесс достижения согласия в организации (шестой этап) обеспечивает получение оптимального решения для всей организации. В бюрократической системе управления механизм уточнения решений для всей организации, позволяющий рассчитать получаемую организацией отдачу, отсутствует; каждый вырабатывающий решение руководитель несёт ответственность за работу своего подразделения и может не заниматься работой других подразделений. Положение такое, как если бы каждый руководитель имел своё собственное дело.

Особенно трудна в бюрократической системе управления борьба с субоптимизацией. Поскольку в этой системе основанием для поощрения руководителя служат результаты достижения локальных целей руководимым им подразделением, каждый руководитель будет всеми силами стремиться достигнуть именно этих целей. Однако локальные цели подразделений часто противоречат друг другу, а также целям всей организации. От руководителей не требуют сопоставлять принимаемые ими решения с решениями других руководителей и не обязывают производить совместную оценку их влияния на решения других подразделений. Даже если руководитель получает неофициальную информацию от другого руководителя о планируемом или выполняемом им решении, он не обязан изменить решение, на реализацию которого получил полномочия. Он должен изменить принятое решение только тогда, когда вышестоящее должностное лицо даст ему соответствующее указание. При этом подразделение управления не рассчитывает получаемую организацией чистую отдачу.

Многое из того, что стали называть термином «политика в организации» порождается именно этими обстоятельствами. Создаётся впечатление, что бюрократическая система управления скорее способствует конкуренции и конфликтам между руководителями, чем их кооперации для достижения общих целей организации.

В бюрократической модели отсутствует чёткий механизм согласования и увязки работы руководителей, а также рабочих и служащих, отсутствуют средства, позволяющие быть уверенными в том, что после того, как решение составлено, персонал будет действовать строго в соответствии с ним. Одним из допущений, принимаемых в бюрократической модели, является то, что подчинённые будут действовать в соответствии с указаниями. Каким же образом бюрократическая организация обеспечивает согласие рядового персонала с принятым решением, если, как это часто бывает, подчинённые не следуют указаниям? Руководители всегда имеют право налагать взыскания или поощрять подчинённых. Однако в бюрократической системе поощрение не связано с процессом выработки решений: поощрение персонала зависит не от степени его согласия с решениями и он не получает доли отдачи, приносимой данным решением.

Поэтому персонал организации будет руководствоваться новым решением лишь в той мере, в какой это необходимо для того, чтобы не возникло достаточных оснований для увольнения. И здесь опять-таки ответственность за то, что подчинённые следуют принятым решениям, лежит на каждом отдельном руководителе, и, по-видимому, каждый руководитель должен обладать способностью «вести коллектив», чтобы обеспечить принятие решений. К сожалению, однако, этот талант никогда не выявляется и не оценивается по степени его действительного влияния на поведение подчинённых. Фактически руководитель должен добиваться необходимого поведения подчинённых всеми доступными ему способами. Более того, из-за ограничений, создаваемых профсоюзами, или из-за дефицита трудовых ресурсов санкции, к которым может прибегнуть руководитель, могут оказаться не достаточно действенными.

Перед штабным персоналом (который не наделен никакими специальными полномочиями) также стоит проблема убеждения линейных руководителей в необходимости принять предлагаемые им решения. И опять эта деятельность основана на предположении, что линейные руководители всегда воспринимают и принимают к действию «хорошие» решения штаба. Однако практика указывает на то, что это не всегда так и штабные руководители также должны полагаться на так называемый «организаторский талант» для «проталкивания» предлагаемых ими решений линейным руководителям; но они, как и линейные руководители, не обладают преимуществами, которые дают точные санкции или методы, гарантирующие успех.

Вообще, в условиях бюрократической модели рядовой персонал настолько исключён из процесса выработки решений, что он даже не сообщает, что им поняты (или не поняты) предлагаемые решения. Между руководителями и рядовым персоналом отсутствует постоянно действующий механизм уточнения решения и обратной связи. Напротив, в описанной нами системе формирования решений предполагается, что ещё до введения в действие решение должно быть уточнено теми рядовыми сотрудниками, которые примут участие в его осуществлении. Это приведёт к тому, что персонал поймёт решение, осмыслит свои новые обязанности и изменения, которые он должен внести в привычное выполнение заданий.

Оптимизация местных целей, наличие пререканий внутри организации, противоречия между линейным и штабным персоналом, а также оппозиция рядовых работников, по-видимому, являются наиболее очевидными и яркими симптомами, свидетельствующими о необходимости введения эффективных процедур уточнения, согласования и механизма обратной связи. Подразделения управления, несомненно, могут оказать существенную помощь в решении этих задач в бюрократической организации.

Ввод решения в действие

Следующей областью проблем, на которую руководство высшего уровня должно обратить своё внимание, является способ, с помощью которого решения вводятся в действие. В бюрократически построенной организации при наделении полномочиями не всегда осознается, что получаемое в конце концов решение проблемы должно иметь конкретную форму и, по-видимому, отсутствует соглашение о том, что конечным результатом выработки решений является решение проблем организации. Поэтому один руководитель может полностью полагаться на устные указания, другой может выпускать пространные инструкции (из которых, возможно, трудно понять, что конкретно нужно делать). Подчинённые в такой организации не всегда знают, было ли решение официально утверждено: они могут думать, что руководитель, возможно, выражал собственное мнение или просто обсуждал с ними проблему, или установил официальную политику. Поэтому для подчинённых остаётся неясным, могут ли они полагаться на собственный опыт, действовать обычным порядком или же следовать полученным указаниям.

Более того, поскольку многие указания даются в устной форме и решения руководства, направляемые исполнителям, не всегда регистрируются, возникает ошибочное понимание самого характера указаний, и оно сохраняется независимо от того, были или не были изданы эти указания. Далее, руководитель, по всей вероятности, не в состоянии удержать в памяти все распоряжения, которые были им даны на протяжении длительного промежутка времени, особенно если они давались многочисленным подчинённым. Кроме того, если распоряжения носят пространный или узкотехнический характер, подчинённые могут забыть или не понять их содержания, снижая тем самым эффективность подобных решений.

Конфликты, вызываемые неясностями в распределении полномочий, могут возникать в том случае, когда руководители дают указания работникам в обход их непосредственных руководителей. Работники штаба также могут превысить свои полномочия, непосредственно отдавая распоряжения исполнителям. Вследствие этого персонал организации может получать противоречивые указания, находиться в состоянии неопределённости и не знать, чьим указаниям он должен следовать, особенно в тех случаях, когда отдающие распоряжения должностные лица могут прямо или косвенно накладывать взыскания за отказ следовать отданным ими указаниям. Мы пришли к заключению, что хорошая связь в организации не может быть осуществлена без надлежащего механизма для её реализации.

Эффективность решений может снижаться из-за неудовлетворительной подготовки их к вводу в действие. Из-за отсутствия плана подготовки ввода решения в действие подразделению может крайне недоставать ресурсов в самое неподходящее время. Могут оказаться несогласованными и другие аспекты решения. Например, закуплено оборудование, но не разработаны планы обучения персонала его использованию. Может быть не учтено время, необходимое для отладки этого оборудования, или руководитель не оценил затраты на реализацию решения. Наконец, если осуществлять решение должно несколько подразделений (например, отделы технологический, сбыта и кадров), что бывает довольно часто, то бюрократическая система редко имеет готовую группу для координации их усилий.

Рассматривая управление применением решений (девятый этап), мы видим, что для обеспечения эффективного процесса выработки решений необходим запас письменно оформленных решений. Однако из-за того, что многие организации не создают подобного запаса, повторно возникающие проблемы могут решаться заново. В этом случае этапы подготовки к вводу решения в действие, управления применением и проверки эффективности более затруднены, чем могли бы быть, и мало вероятно, что подобная организация сможет быстро приспособиться к непредвиденным обстоятельствам. Отсутствие архива решений затрудняет обнаружение ошибочных решений, их уточнение и контроль деятельности руководителей. В организациях часто фиксируют данные, ценность которых намного ниже ценности решений, поэтому отсутствие архива решений обусловлено не затратами на его создание, а просто тем обстоятельством, что регистрация решении руководителей не требуется. Без подобного запаса хорошо сформулированных решений руководитель и его подчинённые лишены источника готовых ответов при изменении среды, в которой они работают.

Проверка эффективности решений (10-й этап) не является неотъемлемой частью процесса решения проблем бюрократической организации. Руководители в такой организации имеют право проверять исполнение принятых ими решений, но возникает естественный вопрос о действенности такой проверки, даже если она выполняется регулярно. Не может быть твёрдой уверенности в том, что эти руководители будут в самом деле оценивать свои решения, сравнивая ожидаемую отдачу с фактической по каждому из решений. Кроме того, при изменении обстановки вне или внутри организации может иметь место применение неэффективных решений. В отличие от этого, как мы видели, в планируемой системе управления проверка эффективности решения помогает выявлять новые проблемы. И, наконец, если в организации не требуют периодической проверки эффективности всех введённых в действие решений, нельзя утверждать или гарантировать, что подчинённые с ними согласны.

Систематическая проверка эффективности решений затрагивает важный аспект отношений между людьми в организации. Если после завершения проверки необходимо применить дисциплинарные воздействия, их проводят более обоснованно, без потери чувства меры. В бюрократической организации руководитель в состоянии проверить только некоторые решения или только поведение определённых подчинённых, что может вызвать нездоровые отношения и обвинения в пристрастном подходе с его стороны. Если руководитель не обращает внимания на некоторые случаи нарушений одними сотрудниками и в то же самое время превозносит и завышает заслуги других, то это приведёт к фаворитизму и дискриминации.

Если при вводе решения в действие выявляются какие-либо недостатки, руководство высшего уровня должно точно определить, как следует выполнять каждое задание. Для обеспечения необходимого контроля и обратной связи особое значение приобретает независимая проверка эффективности решений.

Непредсказуемое поведение руководителей

Когда руководство высшего уровня рассматривает вопрос о перестройке действующей системы управления, оно может обнаружить, что довольно трудно выделить общие отрицательные черты в поведении руководителей, а это препятствует выбору необходимых мер. Если организация разрешает руководителям определять, как они будут выполнять свою работу, а подчинённые — свою, первым следует изучить непредсказуемое, случайное поведение руководителей, так как эффективность организации в этом случае будет также случайной и непредсказуемой. Таким образом, из-за того, что персонал бюрократической организации систематически не ищет единственной оптимальной процедуры процесса выработки решений, организация со ста руководителями будет иметь некоторое количество лиц, правильно понимающих свою роль и эффективно выполняющих свои задачи, сравнительно большую промежуточную группу руководителей, которые, вероятно, выполняют ряд задач хорошо, а остальные — менее эффективно, и небольшое число руководителей, имеющих тенденцию неправильно понимать свою роль. Характер такого распределения руководителей может быть критическим: если в организации налицо слишком много неэффективных руководителей, она может легко обанкротиться.

Поддержание работоспособности бюрократической организации

Обычно включает в себя определение необходимого числа руководителей и полномочий каждого, а затем подбор подходящих руководителей на новую должность. Планы комплектации штата руководителей предусматривают отбор, подготовку и оценку персонала.

Большинство организаций имеет какие-либо планы сохранения и расширения штата руководителей. Эти планы основаны на предположении, что источником проблем управления является сам руководитель. Соответственно, руководство высшего уровня считает, что оптимальный путь комплектации лежит через привлечение лучших руководителей посредством улучшения методов отбора, подготовки и оценки. Руководство высшего уровня глубоко заблуждается, не применяя при решении проблем управления тот же самый подход, который оно использует для решения проблем, не связанных с управлением.

Если организация изнемогает под тяжестью неэффективных решений, следует произвести оценку применяемого в ней формально установленного процесса выработки решений, выделив политики, процедуры, методы, нормы и цели, которые используются при формулировании решений этой организации. Необходимо также тщательно изучить, как реализуется установленный процесс, заказывается ли необходимое оборудование, привлекается ли соответствующий персонал для построения системы управления и ведётся ли управление применением решений. Наконец, необходимо проверить, выполняют ли руководители процедуры, формально установленные процессом выработки решений.

Источник проблем может находиться в исходном проекте системы управления. Руководство высшего уровня обычно концентрирует своё внимание на фазе приложения решения и на привлечении в организацию квалифицированных руководителей. Однако, если первоначальный проект системы неполный или плохо подготовлен, его реализация, управление применением и контроль действия системы будут также неудовлетворительными. Довольно часто, но не справедливо вся вина ложится на отдельного руководителя. На самом деле вся конструкция системы управления должна подвергнуться более тщательному изучению и оценке.

Работа системы управления

Имеются все основания полагать, что главная причина трудностей и неэффективной работы бюрократической системы управления состоит в том, что в ней усилия руководителей не распределяются в соответствии с потоком проблем. Этот недостаток пытаются устранить, позволяя руководителям по своему усмотрению выбирать задачи, но может оказаться, что они не являются задачами процесса выработки решений. Однако мы с самого начала приняли, что единственной функцией руководителей является функция решения проблем и что в динамичной ситуации каждая организация может выжить только благодаря успешному решению проблем. В тех случаях, когда руководители выполняют задачи, не связанные с решением проблем, многие жизненно важные проблемы останутся нерешёнными (например, если. руководитель отдела сбыта начинает лично заниматься продажей или руководитель отдела исследований сам выполняет исследования, или начальник отдела кадров проводит собеседования с вновь принимаемыми на работу).

В этом случае руководитель ничем не отличается от сотрудника, не вырабатывающего решения.

В бюрократической организации руководитель несёт ответственность за работу вверенного ему подразделения, поэтому он стремится решать те задачи, которые, по его мнению, ведут к достижению поставленных перед его подразделением целей. Например, руководитель отдела сбыта может стремиться уменьшить сокращение объёма продаж и для этого изучать деятельность агентов по сбыту и вникать в ход фактических продаж. Возможно, он добьётся заметных успехов в достижении поставленных перед его подразделением целей, однако он может не выполнить главную свою задачу: определение причин, вызывающих неблагоприятные ситуации, и нахождение наилучших действий, которые могут быть проведены его подразделением для оптимизации ситуации. Эффективность работы руководителей уменьшается также в том случае, когда руководство высшего уровня ставит перед руководителями среднего уровня задачи, не связанные с выработкой решений (например, трудоёмкие канцелярские работы, которые могли бы с лёгкостью выполняться менее квалифицированными лицами).

Руководство высшего уровня может также уничтожить всякое желание решать проблемы у руководителей среднего уровня, если оно закрепит эту функцию за собой. В различных организациях это явление возникает в разной степени вследствие того, что в бюрократически построенной организации руководство высшего уровня придерживается различных точек зрения на то, чем должны заниматься руководители. В одном случае руководитель высшего уровня может наделить полномочиями подчинённых ему руководителей и соглашаться с решениями, которые будут ими выработаны для своих подразделений. В другом такой руководитель не уверен в своих подчинённых, и тем самым уменьшает их желание работать над решением проблем. Тогда может произойти неправильное распределение ресурсов руководящих кадров организации: одни руководители перегружены и не могут решать все имеющиеся проблемы, в то время как другие занимаются решением несвойственных им задач.

Контроль деятельности руководителей в бюрократической системе управления

Контроль деятельности руководителей в бюрократической системе управления ограничивается, главным образом, периодической оценкой руководителей и знакомством с работой их подразделений (вопрос о поощрении руководителей среднего уровня решается на основании субъективных суждений руководством высшего уровня.) К сожалению, в такой системе отсутствует какой-либо механизм для проверки количества решений, принимаемых руководителями, и их качества. В этом отношении бюрократическая система резко отличается от предложенной, которая позволяет руководству высшего уровня, подразделению управления, руководителям и рядовому персоналу внимательно изучать решения до их реализации.

Все же это не означает, что в бюрократической системе отсутствуют точки контроля. Решение, требующее значительных затрат или изменения бюджета, может вначале рассматриваться руководством высшего уровня. Линейные руководители рассматривают и подвергают сомнению решения штабных руководителей. Однако, хотя существуют возможности для подобных проверок, те, кто анализирует эти решения, могут использовать сугубо личные критерии при их окончательном выборе.

В бюрократической системе управления очень трудно измерить эффективность выполнения функций выработки решений, потому что в ней решения обычно оцениваются не величиной отдачи организации на единицу выхода (решения). Поэтому оценку решения, выработанного бюрократической системой, как правило, получают на основе суждений. Мерой эффективности руководителя является эффективность работы подразделения: если руководители достигают поставленных перед ними целей в пределах допустимых издержек, то предполагают, что они работают эффективно. Однако имеется различие между этими двумя способами измерений: для определения эффективности руководителя подразделения должны измеряться не только результаты работы подразделения, но также конкретные действия или решения самого руководителя.

Недостаточная точность измерений и отсутствие механизмов контроля результатов работы подразделения делают чрезвычайно трудным отделение влияния решений руководителей от влияния, которое оказывают другие факторы. Результаты работы могут быть вызваны либо причинами, внешними по отношению к подразделению, либо они могут отражать решения руководителя высшего уровня, персонала штаба или рядовых сотрудников. Но основное возражение против использования результатов работы подразделений в качестве показателя работы руководителя состоит в том, что этот показатель оказывается недостаточно чувствительным для оценки вклада конкретного руководителя. В действительности подразделение может иметь очень высокие показатели работы при очень плохом руководителе: если имеется повышенный спрос на продукцию, объёмы продаж могут возрастать без каких-либо усилий со стороны руководителей отдела сбыта (внешняя причина). В итоге можно сказать, что измерение работы руководителей, несомненно, представляет собой более правильный способ измерения их деятельности, чем измерение работы руководимых ими подразделений.

Из-за того, что в бюрократической организации отсутствует система поощрения руководителей, стимулирующая эффективные решения, такая организация, скорее, содействует соперничеству, а не сотрудничеству между руководителями. Более того, если руководитель поощряется в соответствии с результатами, достигнутыми руководимым им подразделением, можно ожидать, что он будет стремиться «хорошо отчитаться», независимо от того, насколько достигнутые им показатели могут препятствовать продуктивной работе других руководителей.

Таким образом, мы видим, что если система выработки решений не спроектирована как целое, то будут возникать многие рассмотренные нами недостатки системы управления. Перестройка бюрократической системы управления требует, чтобы руководство высшего уровня определяло поведение, которое оно ожидает получить после перестройки, обнаруживало случаи, когда ожидаемые им результаты не были достигнуты, и предпринимало необходимые меры.

Общая критика бюрократической организации

В этой главе, в основном, рассматривалась перестройка бюрократической системы управления, но следует также обратить внимание на некоторые аспекты работы этой системы.

В такой системе процесс выработки решений часто протекает «скрытым» образом. Соображения, на основе которых были выработаны решения, и методы их получения часто остаются неизвестными из-за того, что процесс получения решений хранится в памяти людей, вырабатывающих решения. Эта «таинственность» вызывает недоумение у тех, кто не связан с выработкой решений. Если же они доверяют процедурам, которым будут следовать, то должны считать, что решения получены разумными методами.

В бюрократических системах управления лица, не связанные с выработкой решений, не смогут иметь подобного доверия, если решения руководства оглашаются без разъяснении.

Не может быть никаких веских оснований для того, чтобы умалчивать о каком-либо процессе в организации. Действительно, чем менее известно о процессе, тем меньше уверенности у исполнителей в правильности полученных решений. Они хотят знать не только решения, выполнение которых от них будут требовать, но и методы, с помощью которых эти решения получены. Если процесс формирования решений остаётся скрытым, у исполнителей всякий раз будет возникать мысль о его неразумности.

Конечно, должно существовать полное доверие к лицам, которые наделены полномочиями принимать решения. Однако, если эти лица некомпетентны, пристрастны или склонны к импульсивным действиям, можно ожидать, что разумный человек не будет выполнять их решения. Если судьбы подчинённых (как это описано в книге Германа Уака «Бунт Каина») зависят от практически неограниченной власти, если они не располагают средствами контроля или проверки, если их выводят из равновесия, если они ничего не могут изменить или исправить и, наконец, если они могут понести серьёзные потери из-за темперамента и эмоций руководителя и других факторов, которые привносятся в процесс выработки решений этим лицом, в таких условиях последствия будут более чем неудовлетворительными. Подобные условия трудно назвать идеальными для оптимального достижения целей организации.

Полагаться на систему выработки решений или на лицо, вырабатывающее решение, — далеко не одно и то же. Успех бюрократической организации зависит от глубины знаний и разумности руководства, а не от принятой в ней системы выработки решений.

Около ста лет тому назад большинство процессов принятия решений протекало на уровне отдельных лиц или «в семейной обстановке», организационные формы принятия решений были не так сложны (или, может быть, не так критичны), как в настоящее время. За время, прошедшее с тех пор, поведение организации существенно усложнилось и над ним был установлен бюрократический контроль: благосостояние всех лиц, не принимающих участия в руководстве (начиная от горожан, потребителей, держателей акций, рабочих и служащих, студентов и заканчивая родителями), попало в зависимость от разумности руководителей.

Почти несомненно, что лица, предлагающие решения и пользующиеся ими в условиях бюрократической модели, ищут разумные, беспристрастные, ответственные и быстро реагирующие системы управления и что благосостояние членов организации, будь то держатели акций или её работники, является главным объектом рассмотрения. Однако бюрократически построенная организация имеет неэффективный механизм для достижения этой цели. Следовательно, ошибочны не цели этих лиц, а способ их достижения ¹⁴⁴. Если хотят построить безличную систему выработки решений, должен быть разработан такой механизм, который обеспечивал бы поведение руководителей, приводящее к достижению желаемых целей.

Ничего нельзя достичь, критикуя отдельных представителей руководства высшего уровня за несовершенство существующей системы управления. Государственные деятели, руководство высшего уровня корпораций и фирм, президенты университетов — все эти люди, может быть, глубже, чем кто-либо иной, понимают недостатки бюрократической системы управления. И если возможна перестройка системы, способствующая улучшению, руководство высшего уровня, несомненно, её осуществит.

Методы, необходимые для создания более эффективных систем управления, разработаны только в последние двадцать лет. Электронные вычислительные машины, системный подход и исследование операций — вот некоторые средства и методы, которые должен учитывать специалист по анализу систем в процессе проектирования действующей, целостной системы управления, предусматривающей, обеспечивающей и увеличивающей степень удовлетворённости и ценность отдельных лиц — всего того, к чему стремятся члены каждой организации.

Резюме

Поскольку бюрократическая система управления, по существу, представляет собой непланируемый процесс выработки решений, возникают постоянные и серьёзные проблемы управления. Руководство высшего уровня должно быть чувствительно ко всем существующим и возможным областям проблем. Оно должно исследовать их природу и предусматривать необходимые корректирующие мероприятия, направленные на разработку более чёткого процесса выработки решений. Даже если отвлечься от неэффективности бюрократической системы (порождаемой тем, что в этом случае решения обычно получают «скрытыми» путями) маловероятно, что лица, не принимающие решения (а именно они более других ощущают на себе последствия этих решений) обретут когда-либо полное доверие к бюрократическим формам управления.

Контрольные вопросы

1. Чем можно объяснить повсеместное применение бюрократической системы управления?
2. Справедлив ли вывод, что бюрократический процесс — непланируемая система? Объясните.
3. Проведите различие между системой полномочий и системой выработки решений.
4. Считаете ли вы возможным строгое определение и разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими руководителями в условиях бюрократической системы? Объясните.
5. Опишите воспринимающий аппарат в условиях бюрократической системы и выполняемые им задачи.
6. Какими способами в условиях бюрократической системы управления может руководитель уклоняться от работы над проблемами?
7. Возможно ли положение, когда руководитель уверен в том, что он решает многие проблемы, хотя число решаемых им проблем крайне мало? Объясните.
8. Совместимы ли интеграция полномочий и некоординируемая система выработки решений? Объясните.
9. Каким образом новые методы выработки решений, подобные исследованию операций, внедряются в бюрократическую систему управления?
10. Возможно ли, что (если даже процесс принятия решений будет протекать скрытым образом) за достаточно длительный промежуток времени лица, не принимающие решения, будут удовлетворены бюрократической формой? Объясните.