Элвин Тоффлер:
Метаморфозы власти.
Часть V. Политические рычаги власти.
Глава 21. Невидимая партия

Вскоре после того как Рональд Рейган был избран американским президентом, Ли Этуотер, один из его главных помощников (вслед за тем возглавивший избирательную кампанию Джорджа Буша и ставший председателем Национального комитета республиканской партии), встретился с друзьями на званом завтраке в Белом доме. Его откровенность в разговоре за столом была поразительной.

«В предстоящие месяцы вы много услышите о рейгановской революции, — сказал он. — Во всех выпусках новостей будет сообщаться о резких переменах, которые он намерен осуществить. Но не верьте этому. Рейган много чего хочет изменить. Но реальность такова, что он не в состоянии сделать это. Джимми Картер сдвинул «систему» на пять градусов в одном направлении. Если мы с вами здесь хорошенько возьмёмся за дело и нам будет сопутствовать удача, то Рейгану, возможно, удастся повернуть на пять градусов в противоположном направлении. Так что в сущности рейгановская революция будет возвращением на прежний курс» ²⁸⁵.

Несмотря на то что средства массовой информации сосредоточивают внимание на отдельных политиках, замечание Этуотера даёт понять, в какой степени даже самый известный и высокопоставленный лидер является пленником «системы». Разумеется, речь здесь не идёт ни о капитализме, ни о социализме, система эта — бюрократизм. Ибо бюрократия есть самая распространённая форма власти во всех промышленных странах.

В действительности именно бюрократы, а не демократически выбранные должностные лица обеспечивают работу всех правительств на повседневной основе и подготавливают подавляющее большинство решений, которые обычно приписываются президентам или премьер-министрам.

«Все японские политики, — пишет Йоши Цуруми, глава Центрального фонда стран тихоокеанского бассейна, —… стали полностью зависимы от главных бюрократов в составлении и прохождении законопроектов. Как в театре Кабуки, они разыгрывают сцены «обсуждения» законопроектов по сценариям, разработанным верхушкой бюрократии каждого министерства» ²⁸⁶.

То же самое в той или иной степени можно отнести к государственным учреждениям Франции, Англии, Западной Германии и других стран, которые принято считать демократическими. Политические лидеры постоянно жалуются на трудности, с которыми им приходится сталкиваться, когда они пытаются добиться от бюрократов выполнения своих пожеланий. Дело в том, что вне зависимости от того, сколько партий ведут между собой борьбу на выборах, кто их них получает большинство голосов, есть одна партия, которая побеждает всегда. Я говорю о невидимой партии бюрократии.

Министерство XXI века

Новая революционная экономика преобразует не только бизнес, но и сферу государственного управления. Это будет происходить путём изменения основного взаимоотношения между политиками и бюрократами и коренной реструктуризации самой бюрократии.

Уже это вызовет перераспределение власти самой бюрократии. Отличным примером может служить японское министерство почтовой связи и телекоммуникаций. С 1949 года это министерство выполняло три основные функции. Оно осуществляло руководство почтовыми отделениями и, подобно многим европейским почтовым службам, предлагало клиентам заключение договоров страхования и открытие счетов. (Изначально это было сделано для жителей отдалённых сельских районов, которые в основной своей массе не были охвачены банками и страховыми компаниями.) В могущественном Токио Тейшиншо, как тогда называлось это правительственное учреждение, считалось второстепенным министерством.

Переименованное теперь в министерство почтовой связи и телекоммуникаций, данное учреждение невероятно разрослось и приобрело значительное влияние, его часто называют «министерством XXI века». Свой новый статус оно получило после 1985 года, когда, выдержав острейшую конкурентную борьбу, стало отвечать за развитие всей японской телекоммуникационной индустрии, от радио- и телевещания до информационной связи.

Таким образом, оно объединяет в себе финансовые функции (которые всё больше зависят от передовых телекоммуникаций) и непосредственно телекоммуникационное обеспечение. Отсутствие организационного пересечения, вероятно, стратегически важно.

Объясняя восхождение этого министерства к власти журнал «Jornal of Japenese Trade and Industry» пишет: «Сложное информационно ориентированное общество, в котором информация беспрепятственно циркулирует благодаря телекоммуникациям, само по себе не является совершенным. Чем больше информации, тем больше людей, товаров и денег. Когда распространяется информация об изделии, как в рекламе, люди идут и покупают его. Поток информации подкрепляется «материальным потоком» и «денежным потоком». Министерство почтовой связи и телекоммуникаций, единственное среди министерств, имеет прямую заинтересованность во всех этих трёх проявлениях» ²⁸⁷.

Разумеется, другие правительства по-иному распределяют функции между своими министерствами и департаментами, но едва ли нужен провидец, чтобы предсказать, что власть будет перетекать к тем управлениям, которые в суперсимволической экономике контролируют информацию и расширяют сферу своих полномочий.

Когда образование и профессиональное обучение станут основными факторами для повышения экономической эффективности, когда научные исследования и новые разработки будут более результативными, когда будет осознана важность проблем окружающей среды, тогда учреждения, занимающиеся этими отраслями, приобретут больший вес в обществе по отношению к тем ведомствам, функции которых утрачивают своё значение.

Но это внутрибюрократическое перераспределение власти лишь малая часть раскрывающейся картины.

Гуляющее по миру ученое словечко

По прошествии полувека, когда правительства непрерывно брались решать многочисленные задачи, десятилетия с момента старта суперсимволической экономики демонстрируют поистине замечательный рост.

В индустриально развитых странах разные лидеры, такие непохожие, как республиканец Рональд Рейган и социалист Франсуа Миттеран, начали систематически сокращать круг деятельности правительства. Их поддержали Карлос Салинас де Гортари в Мексике, Саддам Хусейн в Ираке и множество других государственных лидеров, а что более важно — реформаторы в странах Восточной Европы, которые вдруг все разом начали требовать, чтобы основные государственные предприятия были денационализированы или их задания свернуты с тем, чтобы выполнялись другими. Приватизация стала модным словечком, гуляющим по миру ²⁸⁸.

Так громко звучавшее повсюду, оно стало символизировать победу капитализма над социализмом. Но поворот к приватизации не может расцениваться как «капиталистический» или «реакционный» политический курс, что происходит довольно часто. Противодействие приватизации и подобным ей мерам отнюдь не «прогрессивно». Так или иначе это есть защита от устроившейся у власти невидимой партии, от которой в значительной степени зависит жизнь людей безотносительно к тому, «либеральные» их правительства или «консервативные», «правые» они или «левые», «коммунистические» или «капиталистические».

Более того, некоторые обозреватели проводят параллели между поворотом к приватизации в государственном секторе и происходящей сегодня реструктуризацией бизнеса в частном секторе.

Мы уже были свидетелями, как большие компании распадаются на малые прибыльные центры, их пирамиды выравниваются, образуются свободно организованные информационные системы, которые разрушают бюрократические гнезда и перекрывают к ним пути.

Трудно было предположить, что если мы меняем структуру бизнеса, а правительство оставляем прежним, то тем самым создаём поразительное организационное несоответствие, которое может нанести ущерб обоим. Передовая экономика требует постоянного взаимодействия между ними. Таким образом, подобно супружеской паре, живущей бок о бок много лет, бизнес и правительство в итоге должны перенять друг у друга кое-какие черты. И если один реструктуризуется, нам следует ожидать соответствующих изменений в другом.

Демонстрировать, чтобы действовало

В 1986 году, когда во руководителю компании встал Аллен Меррей, Мобил Корпорейшн была в Америке третьей по счёту крупной компанией. Подобно другим нефтяным компаниям в начале 1980-х годов Мобил стремилась вкладывать капитал в различные предприятия. Она приобрела Монтгомери Уорд, громадную компанию розничной торговли, и Контейнер Корпорейшн, производившую упаковочную тару.

Как только Меррей возглавил руководство, он перешёл к энергичным действиям. Менее чем через два года он распродал имущества на 4,6 миллиардов долларов, включая компании Монтгомери Уорд и Контейнер Корпорейшн. «Мы вернули Мобил на главную дорогу, — заявил Меррей. — Мы будем заниматься тем делом, которое хорошо знаем». Нефтяные инженеры, свернувшие не на тот путь, оказались не очень-то хорошими продавцами женской одежды или картонных ящиков ²⁸⁹.

Такой же пересмотр функций начинает теперь происходить в правительстве. То, что в коммерческих делах означает «отделаться», политики мира определяют как «приватизировать».

Так, правительство Японии решило снять с себя железнодорожный бизнес. Когда оно объявило о своём намерении продать Японские национальные железные дороги, служащие объявили забастовку. Во время скоординированной кампании саботажа, руководимой группой радикалов Чукаку-ха, или «Средний центр», было повреждено сигнальное оборудование в 24 местах семи районов и движение поездов в Токио оказалось парализованным. Пожар уничтожил одну станцию. Профсоюз железнодорожников осудил саботаж. Почти 10 миллионов пассажиров оказались в затруднительном положении. Но правительство осуществило свои планы, и теперь железнодорожные линии находятся в частной собственности ²⁹⁰.

Японское правительство решило то же самое предпринять и в отношении телефонного бизнеса. Это привело к продаже Японской телефонной и телеграфной сети, крупнейшей фирмы, где работали 290 тысяч человек. Когда собственность компании перешла из государственного в частный сектор, она через какое-то время стала одной из наиболее высоко оцениваемых корпораций в мире ²⁹¹.

Из других стран поступали аналогичные новости. Аргентина приватизирует 30 компаний… Западная Германия продаёт «Фольксваген»… Французское правительство освобождается от компании оборонной промышленности «Матра», а заодно распродаёт такие крупнейшие государственные предприятия, как «Сент-Гобен», «Парибас», «Компания Женераль д’Электриситэ» и даже рекламное агентство «Авас».

Великобритания продаёт акции английской авиакосмической компании и национальной телекоммуникационной компании… Хитроу, Гэтуик и другие аэропорты теперь принадлежат частной ВАА (некогда государственному управлению аэропортами), приватизируется и автобусное обслуживание. Канада продаёт частному сектору акции авиационной компании «Эйр Канада» ²⁹².

Если посмотреть в перспективе, то приватизация во всём своём объёме всего лишь укус блохи в тело динозавра, и даже недавно приватизированные компании могут быть снова национализированы в случае резкой смены политического курса или мирового экономического краха.

Тем не менее происходит глубокое переосмысление — первый смелый шаг для сокращения и реструктуризации правительств в том же направлении, в каком в данный момент происходят организационные изменения в частном секторе.

Однако ничто не свидетельствует, что приватизация есть панацея, как утверждает Маргарет Тэтчер и пуристы свободного рынка. Она часто таит в себе довольно большое число изъянов. И всё же в то время, когда все правительства сталкиваются с калейдоскопичным, запутанным окружающим миром, приватизация помогает лидерам стран сосредоточиться на стратегических приоритетах, а не расходовать попусту средства налогоплательщиков.

Что ещё более важно, приватизация ускоряет время реакции и в деле освобождения от лишнего и в деле сохранения нужного. Она помогает правительствам не отставать от темпов жизни и соответствовать потребностям суперсимволической экономики.

Однако же приватизация — не единственный способ, которым правительства, сознательно или нет, пытаются справиться с новой реальностью.

Исчезновение иерархий

Как мы уже выяснили ранее, многие корпорации — от автомобилестроения до авиалиний — стремятся к сокращению на уровне «вертикальной интеграции», к опоре на собственные кадры, сосредоточению на главном направлении деятельности, избегая принимать на себя обязательства за пределами фирм-поставщиков.

Многие правительства, несомненно, тоже пересматривают, что им выгоднее — принимать решения или «покупать» их, и размышляют над тем, стоит ли им руководить лабораториями и прачечными и выполнять тысячи других обязанностей, которые могут быть переданы на сторону. Правительства начинают понемногу осознавать, что их задача — передать функции, а не исполнять их.

Сама такая попытка нового подхода в правительственной сфере, стремление освободиться от лишних обязанностей и передать руководство отдельными направлениями в частный сектор являются зеркальным отражением происходящей в промышленности переоценки вертикальной интеграции.

Кроме того, как и бизнесмены, правительства начинают действовать в обход своих иерархий, содействовать ниспровержению бюрократического засилья. «Сегодня в Вашингтоне государственных иерархий гораздо меньше, чем во времена Рузвельта, — заявляет политолог Сэмюэл Попкин из Калифорнийского университета в Сан-Диего. — Меньше стало руководителей, с которыми президенту нужно было общаться, и хочется надеяться, что они успешно справляются со своими обязанностями в своих управлениях или комитетах» ²⁹³.

Власть изменилась, ушла от старой иерархии, создавая гораздо более подвижную, разнородную систему с постоянно меняющимися центрами власти.

Новые коммуникационные технологии также подрывают иерархии в правительстве, поскольку предоставляют возможность полностью обходиться без них. «Когда где-нибудь в мире критическая ситуация, — поясняет Сэмюэл Кернелл, коллега Попкина по Калифорнийскому университету, — Белый дом может мгновенно связаться со своими людьми, находящимися там… Эти прямые сообщения, немедленно поступающие президенту от наблюдателей на местах и командующих, идут, минуя традиционные источники информации и цепочку управления… Специалисты, которые ещё не имеют доступа к пришедшим в самую последнюю минуту сообщениям, не могут вмешаться в дела президента».

Тем не менее, несмотря на произошедшие изменения, окружающая обстановка усложняется, все очень быстро меняется, а реакция бюрократов запаздывает, а потому всё больше и больше накапливается проблем, которые бюрократия не в силах решить.

Специальные комиссии

Составив представление о механизме власти, мы вполне можем сделать следующие выводы о работе президентов США и премьер-министров Японии в обычных обстоятельствах — им приходится делать свой выбор среди вариантов, заранее подготовленных для них соответствующими бюрократиями; — о проблемах они имеют весьма поверхностное представление; — проблема выбора встаёт перед ними только в том случае, если различные части их бюрократии не способны прийти между собой к согласию.

Разумеется, бывают решения, которые могут принять только первые лица — неотложные дела, которые не могут ожидать перемалывания в бюрократической мельнице, «судьбоносные» постановления, вопросы войны и мира или такие, которые требуют чрезвычайной секретности. Это, как водится, неподдающиеся программированию решения, которые исходят непосредственно от руководящего лидера. Но когда дела идут «нормально», такое случается сравнительно редко.

Однако теперь, когда мы вступаем в революционный период и новая система создания материальных благ сталкивается со структурами власти, выстроенными вокруг старой системы, о «нормальности» говорить не приходится. Каждый день сводки новостей сообщают о все новых непредсказуемых кризисах и прорывах. Нестабильность присутствует внутри стран и в мире в целом. События развиваются столь стремительно, что нет никакой возможности упредить их.

В подобных условиях даже лучшие бюрократии не справляются с нагрузкой, и важные проблемы не могут дождаться своего решения. К примеру, «проблема бездомности» в Соединённых Штатах Америки заключается не только в нерешённости жилищного вопроса, но тесно увязана с другими проблемами — алкоголизмом, злоупотреблением наркотиками, безработицей, психическими болезнями, высокой ценой на землю. Каждая из них находится в ведении своей бюрократии, ни одна из которых не способна сама по себе эффективно решить проблему, но и не намерена передавать свой бюджет, права и сферу полномочий другой бюрократии. Таким образом, это не просто люди, которым негде жить, это комплексная проблема.

Наркомания также требует одновременных совместных действий многих бюрократий: полиция, здравоохранение, школы, Министерство иностранных дел, банки, транспорт и так далее. Но добиться, чтобы это все эффективно заработало вместе, едва ли возможно.

Сегодняшние стремительно происходящие технические и социальные перемены порождают именно такой тип проблем, находящихся «на стыке». Всё большее их число продолжает пребывать в забвении, все сильнее разворачивается конкурентная борьба за то, чтобы поглощать государственные средства и не предпринимать никаких действий.

В такой обстановке политические лидеры имеют возможность отобрать власть у своих бюрократов. Но происходит обратное. Политические лидеры, видя, что решение проблем становится всё более затруднительным, часто впадают в искушение принять экстренные меры и создают разного рода специальные комиссии — «царьков», «предотвращения утечки информации» и «секретные команды» — и поручают им действовать.

Испытывая глубокое разочарование, некоторые политические лидеры начинают презирать своих препирающихся чиновников и больше полагаться на близких друзей, секретность, неофициальные распоряжения и договорённости, что сводит на нет и фактически свергает бюрократию.

Правительство Рейгана предприняло шаги, губительно ввергшие его в «ирангейт», когда учредило собственное тайное «предприятие», чтобы продавать оружие в Иран и перекачивать прибыль отрядам «контрас» в Никарагуа, рискуя даже нарушить закон.

Менее впечатляющий пример, это когда Джордж Буш попросил Госдепартамент и Пентагон подготовить для него предложения с тем, чтобы представить их на рассмотрение в НАТО в середине 1989 года. Как обычно, полчища средних и высших бюрократов надели зелёные козырьки для защиты глаз от резкого света и принялись покусывать концы своих карандашей. Но в итоге от них не поступило ничего, кроме обычных тривиальных заключений.

Буш находился под сильным политическим давлением в стране, и внешним, и ему необходимо было придумать нечто неординарное, это неординарное было тайком позаимствовано из последних предложений, сделанных советским лидером Горбачёвым. Решившись на такой шаг, Буш отбросил бюрократическую писанину, созвал членов правительства и нескольких главных помощников и предложил план отвода части американского военного контингента из Европы. Это вызвало одобрительные отзывы союзников и получило поддержку американской общественности.

Подобным образом и западногерманский канцлер Гельмут Поскольку просто проигнорировал своё внешнеполитическое ведомство, когда впервые предложил свой список из десяти условий для объединения двух Германий ²⁹⁴.

Всякий раз, действуя так, лидер приближает конец бюрократии, а высокопоставленные чиновники зловеще предупреждают его о грозящей беде. Это часто сопровождается «утечкой» в прессу информации, предназначенной повредить новой политике.

Тем не менее во времена быстрых перемен, когда требуются мгновенные и нестандартные действия, выход за пределы замкнутого круга министерств или департаментов является, по-видимому, единственным способом добиться чего-либо. Это обеспечивает ответственность в принятии решений и приводит к образованию неформальных организационных единиц, а те всё больше разрушают правительство, конкурируя с официальной бюрократией и истощая её.

Все это в сочетании с приватизацией и наметившимся перераспределением власти на местном, региональном и надгосударственном уровнях указывает на грядущие коренные изменения в составе и форме правительств. Это означает, что поскольку мы полным ходом движемся к суперновой экономике, правительства, как это прежде было с корпорациями, будут вынуждены встать на путь болезненной реорганизации.

Эта организационная агония начнётся, когда политики будут пытаться совладать со все более неустойчивой мировой системой и теми опасностями, которые обрисованы ранее — от не имеющих прецедента в прошлом кризисов, связанных с окружающей средой, до взрывоопасной межэтнической вражды и усиливающегося фанатизма.

Следовательно, в период, когда мы делаем рискованный переход от массовой к мозаичной демократии, можно ожидать обострения борьбы между политиками и бюрократами за управление системой.