Дуглас Норт:
Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.
Часть II. Институциональные изменения.
Глава 10. Стабильность и институциональные изменения

Субъектом институциональных изменений является индивидуальный предприниматель, реагирующий на стимулы, заложенные в институциональной системе. Источниками изменений служат меняющиеся относительные цены или предпочтения. Процесс изменений носит почти исключительно инкрементный характер. Эти разрозненные элементы институционального процесса я собираюсь свести воедино в данной главе.

Изменения обычно состоят из адаптаций в рамках допускаемых возможностей к комплексу правил, норм и принуждений, которые образуют институциональную систему. Общая стабильность этой системы делает возможным сложный обмен, протекающий в пространстве и во времени. Для лучшего понимания природы инкрементного процесса институциональных изменений полезно сделать краткий обзор характеристик институциональной стабильности.

Стабильность обеспечивается сложным набором ограничений, которые включают формальные правила, связанные друг с другом иерархическими зависимостями, где изменение каждого уровня иерархии требует больших затрат, чем изменение предыдущего уровня. В этот набор входят также неформальные ограничения, которые являются продолжением, развитием и конкретизацией формальных правил и хорошо способны к выживанию благодаря тому, что составляют часть привычного поведения людей. Они позволяют членам общества совершать повседневные акты обмена, не вдумываясь в детальное содержание условий каждого акта обмена. Привычки, обычаи, традиции и условности — вот те слова, которыми мы обозначаем устойчивость неформальных ограничений. Именно сложное взаимодействие формальных правил и неформальных ограничений, наряду с механизмами принуждения к их исполнению, формируют нашу обычную жизнь и направляют нас в тех повседневных (само это слово вызывает в сознании представления об институциональной стабильности) делах, которыми наполнена наша жизнь. Хотя, как я уже писал, правила и нормы соединяются в различных сочетаниях, каждая комбинация тем не менее даёт нам возможность с удовлетворением осознавать, что мы знаем, что делаем и куда идем.

Однако важно ещё раз подчеркнуть, что эта совокупность черт, характеризующих устойчивость институциональной системы, ни в коей мере не гарантирует эффективность институтов, на которые мы опираемся (в том понимании термина «эффективность», которым мы оперируем в данном исследовании). Хотя стабильность может быть необходимым условием для сложного человеческого взаимодействия, она, конечно, не является достаточным условием эффективности.

I

Институты меняются, и самым важным источником этих изменений являются фундаментальные изменения в соотношении цен. Человеку, не знакомому с экономикой (а возможно, и для некоторых экономистов), может быть трудно понять, почему такое значение придаётся изменению в соотношении цен. Но дело в том, что оно изменяет стимулы, испытываемые индивидом в процессе человеческих взаимоотношений, и единственным другим источником институциональных изменений выступают изменения вкусов.

Все нижеперечисленные источники институциональных изменений являются изменениями в соотношении цен: это изменения в пропорциях между ценами факторов производства (например, между ценами земли и труда, труда и капитала, капитала и земли); изменения в стоимости информации и изменения в технологии (при этом очень важное значение имеют изменения в военной технологии). Некоторые из этих изменений в соотношении цен экзогенны по отношению к аналитическим принципам, представленным в предыдущей главе (таковы изменения в пропорции цен на землю и труд, которые стали результатом распространения чумы в Европе позднего Средневековья). Но большинство изменений в соотношениях цен носят эндогенный характер и отражают результаты текущей максимизирующей деятельности индивидов (в экономике, политике и военном деле), которые изменяют соотношения цен и, вследствие этого, индуцируют институциональные изменения. Процесс, посредством которого индивид приобретает знания и навыки, ведёт к изменению соотношений цен путём изменения воспринимаемых им издержек оценки и принуждения и путём изменения воспринимаемых им издержек и благ, которые будут сопровождать новые сделки и контракты.

Изменения в соотношении сил сторон, вступающих в контрактные отношения, приводят к тому, что одна из сторон начинает прилагать усилия к реструктурированию контракта — будь то политического или экономического. Поскольку в предыдущих исследованиях (Норт и Томас, 1973; Норт, 1981) я уже писал о той роли, которую играют изменения в соотношении цен, здесь я не буду более подробно рассматривать этот вопрос. Лучше обратиться к гораздо более дискуссионной и сложной проблеме изменения вкусов.

Нам очень мало известно об источниках изменения предпочтений или вкусов. Ясно, что здесь определённую роль играют изменения в соотношении цен. Иными словами, фундаментальные изменения в соотношении цен с течением времени приводят к изменению стереотипов поведения и рационализации людьми того, что образует стандарты поведения. Возьмём пример из нашего времени. В ХХ веке структура семьи претерпела изменения под определяющим влиянием изменения относительных цен труда, досуга и контрацепции. В широко известных работах Фукса (1983) и Беккера (1981) представлена детально документированная картина того, как изменилась структура семьи в нынешнем столетии. Эти изменения сопровождались переменами в идеологическом отношении людей к вопросам морали и роли женщины в обществе. Однако объяснять сложные изменения в нормах поведения женщин в современном западном обществе только изменениями в соотношении цен было бы слишком большим упрощением сложных и пока мало изученных аспектов человеческого поведения. Изменения относительных цен проходят сквозь фильтр пред-существующих в нашем сознании ментальных конструкций, которые формируют наше толкование этих изменений. Понятно, что здесь играют роль идеи и то, как они реализуются на практике. Но пока ещё далеко не ясно, в каких пропорциях соединяются изменения цен и идеи.

Возьмём другой классический пример. Крупным институциональным изменением, которое само по себе не может быть полностью объяснено изменением соотношения цен и в котором большую роль играли идеи, явилось растущее отрицание цивилизованными людьми того, что один человек может владеть другим — и, таким образом, распространение по всему миру движения за отмену рабства (Автор имеет в виду субъективное объяснение, оправдание, толкование. — Пршм. перев). Очевидно — и это мы знаем из бурных научных дискуссий о природе рабства в США, — что ещё во время Гражданской войны институт рабства был экономически выгоден. Конечно, движение за отмену рабства имело глубокие корни и сложную историю и использовалось некоторыми группами в собственных интересах. Например, вопрос о рабстве использовался для того, чтобы изменить соотношение сил сторон в региональных конфликтах между Севером и Югом по поводу отношений с американским Западом в контексте проблем политического контроля Конгресса США в первой половине XIX века. Но именно интеллектуальная сила движения за отмену рабства позволила политикам эксплуатировать эту тему (Фогель, 1989). По-видимому, следует особенно подчеркнуть то обстоятельство, что индивиды имели возможность выражать своё отвращение к рабству со сравнительно низкими «издержками» (без ущерба для себя) и в то же время назначать очень высокую «цену» рабовладельцам. Это соображение подкрепляет доводы, которые я выдвинул в предыдущих главах, о том, что структура институтов — в данном случае избирательного процесса — даёт возможность людям эффективно выражать свои идеи и идеологии с очень низкими издержками для себя. Именно это сделали английские избиратели в 30-х годах XIX века, голосуя по вопросу о рабстве (подобно избирателям в США в 60-х годах XIX века), хотя в британских колониях рабовладельцы получили компенсацию, а в США исход споров о рабстве мог быть совсем другим, если бы северяне знали, какую цену им придётся заплатить в Гражданской войне. Главное здесь состоит в том, что институциональная структура не давала рабовладельцам Юга никаких возможностей, чтобы откупиться от избирателей и помешать им выразить свои убеждения в ходе голосования.

Этот краткий анализ истории отмены рабства опирается на институциональную структуру, которая позволяет людям выражать взгляды с низкими издержками для себя. Я не собираюсь отрицать существование ситуаций, в которых люди готовы принести огромные жертвы ради своих идей и идеалов; напротив, люди порой так сильно убеждены в своих идеологических воззрениях, что идут на очень большие жертвы, и эти жертвы играют большую роль на протяжении всей мировой истории. Но одно из центральных положений данного исследования состоит в том, что, снижая цену, которую мы платим за свои убеждения, институты делают идеи, догмы, экстравагантные убеждения и идеологии важным источником институциональных изменений. В свою очередь, более глубокое понимание институциональных изменений требует и более глубокого — чем то, которое мы сейчас имеем — понимания того, что же именно поддерживает существование идей и идеологий. Так что нам все ещё трудно выразить в точных понятиях взаимодействие между изменениями относительных цен, идей и идеологий, формирующих представления людей, и роль всех этих факторов в институциональных изменениях.

II

Организации непрерывно развиваются, а цены всё время меняются. Когда же изменения в соотношении цен приводят к институциональным изменениям, а когда ведут просто к пересмотру контрактов в рамках существующих правил? Проще всего разобраться в этих вопросах, если оставаться в рамках категории равновесия. Институциональное равновесие — это такая ситуация, в которой при данном соотношении сил игроков и данном наборе контрактных отношений, образующих экономический обмен, ни один из игроков не считает для себя выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию соглашений. Заметьте, что такая ситуация вовсе не означает, что все игроки довольны существующими правилами и контрактами. Она означает лишь то, что при данных относительных издержках и выигрышах от изменения игры, которую ведут участники контрактных отношений, им невыгодно менять игру. Существующие институциональные ограничения определили условия равновесия и сформировали его.

Процесс институциональных изменений может быть описан следующим образом. Изменение в соотношении цен приводит одну или обе стороны акта обмена — политического или экономического — к выводу о том, что для одной из сторон (или для обеих) было бы выгодно изменить условия соглашения или контракта. Поэтому предпринимаются попытки пересмотреть условия контракта. Но поскольку контракты включены в иерархическую систему правил, пересмотр условий невозможен без изменения иерархически более высокого набора правил (или нарушения некоторых норм поведения). В этом случае та сторона, которая стремится усилить свои переговорные позиции, возможно, захочет затратить ресурсы на изменение правил более высокого уровня. Что же касается норм поведения, то изменение в соотношении цен или изменение вкусов ведёт к постепенной эрозии этих норм и их замене другими нормами. С течением времени может сложиться такое положение, когда какое-либо правило либо подвергается изменению, либо просто игнорируется, и никто не принуждает к его исполнению. Аналогичным образом обычай или традиция могут претерпеть постепенную эрозию и уступить место другому обычаю или традиции. Это весьма упрощённое изложение может стать более сложным, если включить в анализ такие вопросы, как право установления процедур, «проблема безбилетника», устойчивость поведенческих норм. Но как «опорная конструкция» такое изложение раскрывает некоторые основополагающие характеристики модели институциональных изменений.

За рамками нашего упрощённого анализа, однако, остался главный участник процесса институциональных изменений. Если изменения неформальных ограничений — норм поведения — вполне могут происходить и в отсутствие какой-либо целенаправленной деятельности индивидов или организаций, то изменения в формальных правилах и/или механизмах, обеспечивающих их соблюдение, обычно требуют значительных затрат ресурсов или, по крайней мере, решения «проблемы безбилетника». Как отмечено выше, предприниматели и возглавляемые ими организации реагируют на изменения (воспринимаемые ими) в соотношениях цен либо непосредственно, направляя ресурсы на реализацию новых выгодных возможностей, либо — если это невозможно сделать в рамках существующих правил — косвенно, путём соизмерения издержек и выигрыша от выделения ресурсов на цели изменения правил или механизмов их соблюдения.

Предприниматели — в политике и в экономике — могут направить свои таланты или знания на поиск выгодных возможностей, оценивая при этом вероятность успеха и рискуя ресурсами организации в целях получения потенциального выигрыша. Очевидно, что эффективность организаций зависит от возможности воспринять и реализовать такие возможности. В зависимости от того, насколько велика может быть отдача от целенаправленного воздействия на правила и механизмы, обеспечивающие их соблюдение, может быть выгодным создание промежуточных, посреднических организаций (торговых ассоциаций, лоббирующих групп, комитетов политического действия) между экономическими организациями и политическими органами с целью реализации потенциального выигрыша от политических изменений. Чем больше доля общественных ресурсов, на которые может воздействовать правительство (непосредственно или через механизмы регулирования), тем больше ресурсов направляется на деятельность таких промежуточных организаций. Эта деятельность бывает и наступательной, и оборонительной (для предотвращения нежелательных политических изменений).

Как изменяются неформальные ограничения? Хотя мы ещё не можем во всех деталях объяснить действие сил, определяющих развитие культуры, очевидно, что культурные характеристики общества с течением времени меняются и что в этом играют роль и случайности, и обучение, и естественный отбор (Бойд и Ричерсон, 1985). Наиболее распространённое объяснение опирается в основном на эволюционную теорию, хотя и с дополнительным уточнением о том, что благоприобретённые характеристики передаются через механизмы культуры. Однако культурно-эволюционная теория пока переживает самый ранний период становления. Для анализа изменений конкретных неформальных ограничений её ценность ещё невелика — за исключением одного важного пункта: ввиду устойчивости культурных свойств и особенностей на фоне изменяющихся относительных цен, формальных правил и политических систем неформальные ограничения меняются иными темпами, нежели формальные правила.

Если о макроуровне культурного наследия нам все ещё известно очень мало, то об изменении неформальных ограничений на микроуровне мы знаем больше. В частности, как я предположил выше, изменения в относительных ценах или вкусах могут привести к тому, что эти ограничения будут с общего согласия просто игнорироваться, а затем от них вообще откажутся. С позиций главного направления нашего исследования одна из основных функций неформальных ограничений состоит в том, чтобы модифицировать, дополнять или расширять формальные правила. Поэтому изменение в формальных правилах или механизмах, обеспечивающих их соблюдение, приводит к возникновению неравновесной ситуации, потому что теоретически набор стабильных альтернатив состоит из всей совокупности формальных и неформальных ограничений и механизмов их соблюдения.

Следует отметить, однако, что изменение в одном из этих институциональных ограничений приводит к изменению трансакционных издержек и порождает усилия, направленные на развитие новых конвенций или норм, способных эффективно решить те новые проблемы, которые возникнут в связи с этим изменением трансакционных издержек (Элликсон, работа готовится к печати). Новое неформальное равновесие возникнет постепенно после изменения формальных правил ¹. Однако иногда формальные правила сознательно создаются для того, чтобы перекрыть и пересилить существующие неформальные ограничения, которые перестали отвечать потребностям новых общественных структур. Обычно нормы (неформальные ограничения), которые сложились в качестве дополнения к формальным правилам, устойчиво существуют в периоды стабильности, но в периоды изменения теряют силу под давлением новых формальных правил. Так, Закон о правах, представленный в 1974 году подкомитетами Палаты представителей Конгресса США, привёл к резкому изменению формальных правил, которое лишило силы прежние неформальные структуры комитетов Конгресса. Это отразило упадок партийного влияния на законодательный процесс и резкий рост численности новых либерально настроенных демократов с новой политической программой; ранее в комитетах господствовали в основном демократы с Юга, придерживавшиеся консервативных взглядов, а теперь их численность уменьшилась, и они потеряли возможность реализовать свои политические цели (Шепсл, 1989).

Изменения в механизмах, обеспечивающих соблюдение правил, также открывают перед руководителями организаций новые выгодные возможности, что в свою очередь смещает направление институциональных изменений. Ярким примером может служить история земельного законодательства США в XIX веке. Изменение в правилах владения (размер земельного участка, условия кредитования, цены и другие условия), открывшиеся выгодные возможности (благодаря изменениям в технике, ресурсах, заселённости земель, условиях транспортировки) и небольшой объём ресурсов, выделяемых федеральным правительством для контроля над соблюдением законодательства (хотя объём этих ресурсов всё же менялся) — сочетание всех этих условий привело к тому, что множество разнообразных индивидов, групп и организаций устремились в аграрный сектор, стремясь извлечь выгоду из эксплуатации земли.

Нарушение закона при слабом контроле над его соблюдением часто становилось выгодной стратегией. Земельные компании, скваттеры (Скваттеры — лица, селящиеся на незанятых землях. — Прим. пер.), фермерские общества, лесозаготовительные, железнодорожные и угольные компании, ассоциации скотоводов — все они стали владельцами земли, что, в свою очередь, определило политику федерального правительства в земельном вопросе ². Например после Войны за независимость скваттеры традиционно занимали свободные земли, и штаты предоставляли им преимущественное право на покупку освоенных участков. Однако когда в 1990-х годах XVIII века федеральное правительство взяло на себя полномочия распоряжаться землёй, оно не последовало примеру штатов, а стало выселять скваттеров. Затяжная война между правительством и скваттерами обернулась непоследовательной земельной политикой, частым нарушением законов и принятием Конгрессом в период 1799–1830 годов более чем 20 законодательных актов, которые предоставляли скваттерам преимущественное право на покупку земли в отдельных регионах. В конце концов в 1830 году был принят общий закон о преимущественном праве скваттеров на покупку земли, а в 1841 году было установлено, что этот закон имеет неограниченный срок действия ³

III

Войны, революции, завоевания и природные бедствия нарушают непрерывность институциональных изменений, что является предметом анализа в следующем разделе этой главы. Но прежде чем рассматривать этот вопрос, следует отметить важную особенность институциональных изменений. Она состоит в том, что эти изменения имеют почти исключительно инкрементный характер. Так, рассматривая арендное право эпохи феодализма и майората, мы видим, что оно развивалось путём постепенного изменения рамок, заключавших в себе взаимодействие меняющихся в течение веков формальных и неформальных ограничений и механизмов, обеспечивающих соблюдение правил. Соглашение между землевладельцем и крепостным отражало почти полное господство первого над вторым; но периферийные изменения в институциональной системе вследствие сокращения численности населения в XIV веке изменили соотношение сил в пользу крепостных. Это постепенно привело к тому, что землевладельцы стали сдавать крепостным участки в аренду, появились копихолды (Копихолды или копигольды — арендные права, зафиксированные в копии протокола феодального суда. — Прим. пер.) и в конце концов — обычная аренда за плату. Изменения, которые преобразовали феодальную структуру, в течение длительного времени переплетались с изменениями в других сферах (например, в военной технике). Обычаи феодального поместья испытывали постепенную эрозию, одновременно происходили и формальные юридические изменения (такие, как принятие Статута о завещаниях). Важно отметить, что эти изменения явились суммой буквально тысяч конкретных малых изменений в соглашениях между землевладельцами и крепостными, которые в совокупности и привели к фундаментальным институциональным сдвигам.

IV

Под дискретными изменениями я понимаю радикальные изменения в формальных правилах. Обычно они происходят в результате завоевания или революции. Я не собираюсь разрабатывать теорию революций, которой посвящена огромная литература, но исходя из изложенных теоретических позиций здесь уместно сделать несколько замечаний.

Инкрементные изменения означают, что участники акта обмена пересматривают свои контрактные отношения с тем, чтобы получить некоторый потенциальный выигрыш от торговли (по крайней мере для одной из сторон обмена). Такой пересмотр может происходить в очень широком диапазоне, начиная с того простого пересмотра, который Скокпол называет политической революцией, в ходе которой перестройка политических институтов разрешает мучительный кризис. Непрерывное приращение изменений возможно только в таком институциональном контексте, который допускает новые сделки и компромиссы между игроками. Политические институты (как формальные, так и неформальные) могут образовать благоприятную среду для эволюционных перемен. Но если такая институциональная среда не сложилась, то участники обмена, возможно, не будут иметь институциональных рамок для решения споров, не смогут реализовать потенциальный выигрыш от обмена, и тогда «предприниматели» (они описаны в предыдущей главе) могут попытаться образовать коалиции или группы, чтобы сломать эту тупиковую ситуацию путём проведения забастовок, применения насилия или другими средствами.

Неспособность достижения компромиссных решений может отражать не только недостаток посреднических институтов, но и недостаток свободы у «предпринимателей» для того, чтобы «торговаться» и в то же время сохранять лояльность своих избирателей. Таким образом, реальные наборы альтернатив у конфликтующих сторон могут не пересекаться, так что даже при потенциально большом выигрыше от урегулирования разногласий стороны не в состоянии придти к соглашению из-за сочетания ограниченности свободы у «предпринимателей» вести «торговлю» и недостатка институтов, облегчающих такую «торговлю».

Поскольку ни одна из сторон конфликта или спора, скорее всего, не имеет достаточно сил для того, чтобы добиться победы в одиночку, стороны должны создавать коалиции и вступать в соглашения с другими группами интересов. Однако из-за этого конечный результат любой успешной революции становится очень неопределённым, потому что конфликт внутри коалиции по поводу пересмотра правил и, следовательно, распределения вознаграждения ведёт к новым конфликтам.

Широкая общественная поддержка насильственных действий требует идеологической приверженности и убеждённости, чтобы преодолеть «проблему безбилетника» (Норт, 1981, глава 5). Чем сильней идеологические убеждения участников, тем большую цену они готовы заплатить и, следовательно, тем вероятнее успех революции.

Такие дискретные изменения имеют некоторые общие черты с прерывистыми эволюционными изменениями (характеризуемыми в демографической теории понятием «точечного равновесия»). Однако самая удивительная черта подобного рода изменений состоит, вероятно, в том, что они редко бывают настолько прерывистыми, как кажется (или какими они представляются в утопических видениях революционеров). Частично это связано с тем, что коалиции, столь важные для успеха революции, обычно быстро распадаются после победы. Цемент идеологического отчуждения от остального общества и наличия общего противника рассыпается под действием идеологических различий и борьбы за плоды победы. Одна из фракций может просто уничтожить остальных, но чаще всего наступает длительный период тягостного, наполненного ссорами компромисса.

Кроме того, хотя приверженность идеологии является необходимым условием для массовой поддержки революции, эту приверженность трудно поддерживать длительное время. Одно дело отказаться от богатства и прибыли ради других ценностей перед лицом общего и ненавистного угнетателя, но как только угнетатель исчезает, значимость всех этих ценностей меняется. Поэтому в зависимости от того, насколько новые формальные правила опираются на систему стимулов, требующих идеологической приверженности, эти правила подвергаются разложению, и происходит возврат к более привычным для людей ограничениям, что и продемонстрировала история современных социалистических обществ.

Важнее всего, пожалуй, то, что формальные правила меняются, а неформальные ограничения — нет. Вследствие этого развивается устойчивый конфликт между неформальными ограничениями и новыми формальными правилами, поскольку те и другие часто несовместимы друг с другом. Неформальные ограничения постепенно складываются в предыдущий период как продолжение прежних формальных правил. Как отмечалось выше, после успеха революции победители склонны немедленно заменить упорно существующие старые неформальные ограничения новыми формальными правилами. Иногда это возможно, особенно в условиях частичного равновесия, но такая замена игнорирует глубоко укоренившееся культурное наследие, которое служит основой для многих неформальных ограничений. Хотя полная смена формальных правил действительно возможна, многие неформальные ограничения окажутся очень живучими, потому что они будут по-прежнему помогать общественным, политическим и экономическим игрокам в решении фундаментальных проблем обмена. Результатом, скорее всего, станет, с течением времени, реструктуризация всех ограничений — в обоих направлениях, — что приведёт к возникновению нового, гораздо менее революционного равновесия.