Дмитрий Валерьевич Ефременко:
Введение в оценку техники.
Глава 9. Проблемы участия общественности в оценке техники. Процесс социального обучения

9.1. Оценка техники и участие общественности

Проблема участия общественности имеет исключительно важное значение для оценки техники. ³²⁰ Сама разработка концепции оценки техники явилась своеобразным ответом на существенные сдвиги в общественном мнении в странах Запада в связи с последствиями научно-технического прогресса. Экологическое движение и движение в защиту прав потребителей в 60-е и 70-е годы XX века не только повлияли на институционализацию и законодательное оформление таких механизмов как оценка воздействия на окружающую среду или оценка техники, но также способствовали изменению представлений о традиционном процессе принятия политических решений и характерных для него форм взаимоотношений между экспертами и лицами, принимающими решения ³²¹.

Однако в случае с оценкой техники парадокс заключался в том, что если для общей концепции TA общественное участие выступало в качестве постулата, то в её первых институциональных формах (Бюро по оценке техники при Конгрессе США) для непосредственного участия представителей общественности практически не находилось места. Институциональная модель ОТА базировалась исключительно на принципах представительной демократии и специфических для США формах обратной связи между избирателями и законодателями, включая весьма эффективные механизмы лоббирования интересов различных групп. При таком понимании общественное участие в работе Бюро сводилось к формальному представительству в Совете по оценке техники (консультативный орган при ОТА), а также к нерегулярной практике включения представителей заинтересованных общественных организаций или групп в состав консультативных советов, создаваемых в связи с осуществлением того или иного проекта оценки техники. Кроме того, сотрудники ОТА иногда принимали участие в дискуссиях в средствах массовой информации по актуальным вопросам научно-технического развития.

Институционализация оценки техники в странах Западной Европы происходила уже в 1980-е годы, когда представления о возможностях демократии участия претерпели изменения, а ведущим для процесса принятия решений в сфере научно-технической и экологической политики стал принцип их последующей акцептации, то есть позитивного или по крайней мере нейтрального восприятия в общественном мнении. Приоритетом оценки техники стала не просто консультативная поддержка институтов представительной демократии в вопросах научно-технического развития, но также и содействие социальной акцептации соответствующих политических решений.

Уже в процессе идентификации и отбора проблем для последующего анализа в рамках оценки техники необходимым становится учёт их восприятия представителями заинтересованных социальных групп. Тем самым удаётся составить более полное представление о возможностях и рисках, связанных с внедрением технологии или реализации технического проекта, а также расширить диапазон поиска оптимального решения возникающих проблем. Не менее важно, что участие в процессе поиска оптимального решения представителей заинтересованных акторов и общественных групп облегчает его последующую социальную акцептацию и способствует разрешению возникающих конфликтов. Однако необходимо учитывать, что при таком подходе предпочтение часто отдаётся тем решениям, которые приемлемы для общества в данный момент и не ведут к обострению политических дискуссий. При этом многие необходимые решения могут быть не приняты в силу того, что они имеют определённый конфликтный потенциал в текущем социально-политическом контексте ³²².

9.2. Консенсус-конференции

Заслуга разработки и широкого применения партиципативных методов ³²³ оценки техники принадлежит Дании, где во второй половине 1980-х годов начали проводиться так называемые консенсус-конференции. В отличие от традиционных парламенских слушаний с привлечением представителей заинтересованных общественных групп, деловых кругов, потребителей, пользователей и так далее, консенсус-конференции представляют собой более радикальный пример демократии участия. Основная цель консенсус-конференций состоит в том, чтобы выявить отношение «рядовых избирателей», не организованных в какие-либо группы интересов, к той или иной научно-технической проблеме.

Инициатива проведения конференций исходит от депутатов парламента Дании. Последующую организационно-техническую подготовку на основании парламентского поручения осуществляет ТА-организация — Датский совет по технологии. Через средства массовой информации Датский совет по технологии приглашает граждан принять участие в работе консенсус-конференции. Из числа желающих отбирается 14 человек, которые должны равномерно представлять регионы страны, а также различные социальные, профессиональные, возрастные группы, причём по роду своих занятий или общественному положению эти люди не должны быть заранее заинтересованы в каком-либо конкретном результате предстоящего мероприятия. Прошедшие отбор входят в комиссию граждан (citizen panel), которая играет решающую роль в дальнейшей подготовке и проведении консенсус-конференции. После предварительного ознакомления с тематикой конференции (необходимую консультативную поддержку при этом оказывают сотрудники организации по оценке техники), члены комиссии граждан самостоятельно формулируют вопросы для обсуждения и участвуют в отборе экспертов.

Как правило консенсус-конференции проходят в течении четырёх дней. Первый день работы конференции посвящён ответам экспертов на заранее сформулированные комиссией граждан вопросы. На следующий день спорные вопросы более детально обсуждаются в ходе дискуссии между экспертами, членами комиссии граждан и гостями конференции (поскольку консенсус-конференции открыты для средств массовой информации и публики, гостем конференции может стать любой желающий). Третий день конференции посвящён подготовке итогового доклада, которую осуществляет комиссия граждан. Члены комиссии стремятся выработать единое мнение по обсуждаемым вопросам, но если разногласия оказываются непреодолимыми, то в докладе тщательно протоколируются высказанные точки зрения. Последний день работы конференции отводится чтению доклада с участием экспертов и внесению в него необходимых технических исправлений. Затем отредактированный текст доклада направляется членам парламента Дании, а его основные выводы через средства массовой информации доводятся до сведения населения.

Выводы и рекомендации консенсус-конференций в принципе не являются обязательными для депутатов парламента или представителей других органов власти. Партиципативные методы оценки техники как правило не имеют цели предопределить то или иное решение. Их основная задача состоит в расширении информационного базиса в процессе принятия решений. Однако опыт Дании, Нидерландов, а также других стран, где подобные формы участия общественности в оценке техники получили широкое распространение, показывает, что в ряде случаев консенсус-конференции оказывают достаточно существенное влияние на процесс принятия решений. Вместе с тем, как выводы участвующих в оценке техники граждан, так и — в особенности — готовность политиков прислушаться к этим выводам нередко определяются текущей экономической и политической конъюнктурой и соотношением интересов различных групп и акторов.

9.3. Партиципативная оценка техники в странах Западной Европы: промежуточные итоги

Проведение консенсус-конференций в Дании, а затем и в ряде других стран Западной Европы позволило накопить первый практический опыт партиципативной оценки техники. На протяжении 1990-х годов этот опыт был многократно приумножен, как в количественном, так и в качественном отношении: в каждой из стран участие представителей общественных слоёв в оценке техники отличалось значительным своеобразием, связанным с социокультурной спецификой, национальными демократическими традициями, институциональными условиями и целым рядом других факторов.

В 1998–1999 по заданию Европейского Союза был осуществлён проект, цель которого состояла в сравнительном анализе и обобщении опыта партиципативной оценки техники. В проекте принимали участие Датский Совет по технологии, Институт Ратенау (Нидерланды), Центр исследований демократии (Великобритания), Институт оценки техники Австрийской Академии наук, отдел по оценке техники швейцарского Научного совета и Институт оценки техники и системного анализа Исследовательского центра города Карлсруэ «Техника и окружающая среда» (Германия).

В рамках проекта «Европейская партициципативная оценка техники» (EUROpTA) ³²⁴ рассматривались по два — три различных примера партиципативной оценки для каждой страны. В целях более чёткого сопоставления отбор примеров производился таким образом, чтобы по крайней мере один из них в основном соответствовал «классическому» типу консенсус-конференции, что давало возможность выявить влияние социокультурных факторов. Кроме того, для более успешного сравнения большинство примеров были взяты из сферы применения генной инженерии и биотехнологий, являющихся предметом наиболее острых общественных дискуссий последнего времени, связанных с проблемами научно-технического развития.

Сравнительный анализ примеров партиципативной оценки техники проводился по следующим основным направлениям: институциональные условия; — факторы выбора той или иной концепции партиципативной оценки техники; — предпосылки и условия эффективной организации партиципативной оценки техники; — политические аспекты; — проблемы воздействия на процесс принятия решений.

Исследование показало, что партиципативные методы оценки техники обладают потенциалом воздействия на политический процесс. Это воздействие является опосредованным и выражается в изменении содержания и характера общественных дискуссий. По сути дела речь идёт о новых возможностях диалога между экспертами и общественностью по наиболее актуальным проблемам научно-технического развития. Наиболее яркое выражение данная тенденция получила в Великобритании (пример консенсус-конференции по вопросам биотехнологий растений, организованной Британским музеем науки), где в середине 1980-х годов зародилось движение в поддержку понимания общественностью научных проблем (Public Understanding of Science) ³²⁵. Некоторые из рассмотренных примеров партиципативной оценки техники были ориентированы на рассмотрение альтернатив и выбор оптимального с точки зрения участников варианта (консенсус-конференция по проблемам питьевой воды, Дания, и гражданский форум Земли Баден-Вюртемберг по вопросам биотехнологий, Германия), а также на разрешение конфликтных ситуаций (форум по вопросам дорожного движения в Копенгагене, Дания) и оценку уже принятых политических решений (общественные дебаты по проблеме генетически модифицированных животных, Нидерланды).

Исследование выявило довольно существенные различия между оценкой техники с участием представителей организованных групп интересов (stakeholders) и ТА-процедурами, главным действующим лицом которых являются отдельные представители гражданского общества. В первом случае позиции участников оказываются чётко сформулированными уже на ранней стадии оценки техники, что даёт возможность перейти от преимущественно дискурсивного процесса к согласованию интересов и разрешению конфликтов. Наиболее эффективно эта функция проявляется на локальном и региональных уровнях. В то же время ограничение участия общественности в процедурах оценки техники только представителями организованных групп не даёт возможности получить полное представление о всем спектре общественных настроений, поскольку неучтёнными оказываются интересы и мнения тех слоёв населения, которые не объединены в организованные группы интересов. Однако в целом партиципативные методы оценки техники не приводят к радикальному изменению механизмов принятия решений, характерных для институтов представительной демократии.

Исследование EUROpTA показало, что важным фактором успеха партиципативной оценки техники является уровень взаимодействия между ТА-организацией, институтами государственной власти и средствами массовой информации. В случае, если это взаимодействие оказывается неудовлетворительным, потенциал влияния партиципативных методов оценки техники на процесс принятия решений и на общественное мнение заметно снижается. В частности, пример дискуссии по проблемам развития транспортной системы в городе Зальцбург (Австрия) продемонстрировал, что недостаточная поддержка мероприятия со стороны некоторых структур местной власти приводит к тому, что высказанные в ходе дискуссии мнения остаются неуслышанными.

9.4. Общественное участие: от акцептации к акцептабельности

Проблемы общественного участия в оценке техники необходимо анализировать в более широком контексте взаимоотношений между общественностью, экспертами и лицами, принимающими решения по вопросам научно-технического развития. Эти взаимоотношения следует рассматривать с учётом общих процессов демократического развития, степени зрелости институтов гражданского общества и особенностей процесса принятия политических решений. В случае России и других постсоциалистических стран нельзя не учитывать специфику перехода от тоталитарного режима к демократии, промежуточной стадией которого является преобладание авторитарных тенденций в политической системе. Фактически речь идёт длительном историческом процессе, начальным этапом которого является тотальный контроль партийно-государственной бюрократии над обществом, когда решения принимаются в соответствии с интересами правящей номенклатурной группировки и получают при этом определённое идеологическое обоснование.

Крушение однопартийных режимов, отказ от идеологического диктата, развитие политического плюрализма, приватизация, появление множества субъектов экономической деятельности и так далее приводят к существенному изменению формы и содержания процесса принятия политических решений. На передний план выходят корпоративные интересы, а сам процесс принятия решений выступает в качестве поиска компромисса между различными группами влияния. Однако существенно, что уже на этом этапе требуется легитимация принятых решений, как правило — через институты исполнительной или законодательной власти. При общем доминировании олигархически-патерналистской модели принятия решений постепенно повышается значение демократических процедур и социальной акцептации. В России наиболее ярким примером этой противоречивой эволюции явилось замораживание проекта строительства высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург, ставшее результатом как протестов общественности, так и столкновения интересов различных финансово-промышленных групп.

Как в странах, осуществляющих переход к демократии, так и в стабильных демократических обществах существует градация взаимоотношений между общественностью, экспертами и лицами, принимающими решения. Американский социолог Ш. Арнстейн, изучавшая в 60-е годы XX века роль национальных меньшинств США в городском управлении и планировании, выделяет следующие уровни участия:

1. Манипуляция

2. Терапия
3. Информирование
4. Консультации
5. Формальная (успокоительная) причастность к принятию решения
6. Партнерство
7. Делегирование властных полномочий
8. Гражданский контроль ³²⁶.

Два первых уровня означают фактическое неучастие общественности в принятии решений и одностороннюю коммуникацию в целях формирования позитивного или хотя бы нейтрального отношения «простого гражданина» к техническому проекту или внедрению новой технологии. Разъяснительная работа экспертов, представляющих как правило только интересы разработчиков, выступает при этом в качестве своеобразной терапии.

Следующие три уровня — информирование, консультации и формальная причастность — могут быть охарактеризованы как символическое участие, когда представители общественных групп имеют возможность не только получить дополнительную информацию, но и высказать собственное мнение. Однако учёт этого мнения полностью зависит от позиции лиц, принимающих решения, и, в частности, от расклада голосов в консультативном органе.

Партнерство, делегирование полномочий и гражданский контроль характеризуют различные степени непосредственного воздействия гражданского общества на политический процесс. Если партнёрство и делегирование представителям общественности полномочий принимать решения являются достаточно действенными на локальном и региональном уровнях власти, то широкий гражданский контроль может быть реализован через плебисцитарные формы демократии и на общегосударственном уровне. В частности, в Швейцарии, где кантональные и федеральные референдумы являются рутинной практикой, в 1980-е и 1990-е годы было проведено несколько голосований по проблемам атомной энергетики и генетических технологий. Однако подобные референдумы имеют и целый ряд серьёзных недостатков: чрезмерная политизация вопроса, преобладание эмоций над рациональными аргументами, поляризация мнений, попытки политических партий использовать дискуссию по конкретной научно-технической проблеме в предвыборных целях ³²⁷. В меньшей степени эти недостатки проявляются на уровне регионов, как, например, во время референдума в Костромской области по поводу строительства АЭС ³²⁸.

При всём многообразии форм и организационных процедур, соответствующих различным уровням взаимоотношений между представителями общественных групп, экспертами и лицами, принимающими решения, общим для них является стремление обеспечить социальную акцептацию решений и мероприятий в области научно-технического развития. Но, как уже ранее отмечалось, полное подчинение научно-технической или экологической политики целям социальной акцептации сопряжено в средне- и долгосрочной перспективе с серьёзными затруднениями и даже опасностями.

Прежде всего, уровень акцептации ситуативен, подвержен быстрым и почти непредсказуемым изменениям. Ориентированные на текущую акцептацию политические решения не только не дают гарантий предотвращения будущих конфликтов, но — как это уже иногда и происходит — сами могут становиться причиной таких конфликтов ³²⁹.

В то же время снижение обеспокоенности общества теми или иными технологическими или экологическими рисками в связи с тем, что некоторые негативные прогнозы (например, быстрого исчерпания наиболее важных невозобновимых ресурсов или повторения катастрофических аварий на объектах атомной энергетики) не сбылись или оправдались частично, не означает пропорционального уменьшения рисков. Это, в частности, очень актуально для России, где на фоне глубокой озабоченности общества экономическими и социальными проблемами техногенные риски и вопросы состояния окружающей среды временно отходят в общественном восприятии на второй план. Подобные процессы, но обусловленные уже несколько иными причинами, наблюдаются и в более благополучных индустриально развитых странах.

Как подчёркивает ведущий немецкий специалист в области оценки техники А. Грунвальд, сосредоточение внимания на текущей акцептации «может привести к тому, что решения определённых проблем, оптимальные с технической, экономической, экологической, политической или этической точек зрения, не будут включены в число рассматриваемых альтернатив. Объективные оценки и оптимальные решения окажутся, таким образом, заблокированными» ³³⁰. Принятие технико-политических решений только в зависимости от предполагаемого уровня их социальной акцептации чревато подменой чёткой стратегии в области научно-технического развития тактическими, ситуативными компромиссами.

Таким образом, становится очевидной необходимость в разработке модели принятия решений, преодолевающей недостатки модели акцептации. А. Грунвальд предлагает в качестве альтернативы принцип акцептабельности, то есть социальную рефлексию, обращённую к нормативно-этическим, культурным и когнитивным предпосылкам акцептации. Преимущество данного подхода состоит в том, что эти предпосылки по сравнению с краткосрочными колебаниями акцептации являются относительно стабильными, слабо подверженными изменению общественных настроений. Тем самым появляется возможность в процессе взаимодействия между экспертами, представителями общественности и лицами, принимающими решения, достигать согласия относительно критериев акцептации и ведущих к ней процедур. Даже в случае неприятия какими-либо общественными группами конкретных технических решений (например, недовольство местных жителей строительством крупного гражданского аэропорта, имеющего наиболее важное значение для развития системы воздушного транспорта в масштабах региона, страны или даже группы стран), согласие в отношении демократических процедур в конечном счёте способствует акцептации этих решений.

Принцип акцептабельности предполагает не только совместный поиск компромисса относительно оснований и процедур принятия решений по актуальным вопросам развития науки и техники — по сути дела речь здесь идёт о рефлексивном самоконтроле общества, о процессе социального обучения участвующих в нём акторов.

9.5. Процесс социального обучения

Социальное обучение прежде всего означает получение участниками этого процесса как нового фактического знания, так и лучшее понимание мотивов поведения других акторов, разработку новых стратегий и руководящих представлений, дальнейшее развитие политической культуры. Рефлексивное участие социальных акторов совсем не обязательно должно преследовать цель достижения консенсуса. Более важна сама процедура, в ходе которой по крайней мере достигается более глубокое и комплексное понимание дискуссионных проблем, а сами участники дискуссий учатся находить общий язык друг с другом. Например, если развитие технологии электромобиля организовано как процесс социального обучения, то в его итоге начинают изменяться представления потребителей о мобильности (включая ограничение её радиуса и скорости), а общество в целом начинает ценить преимущества «спокойного» транспорта. Тем самым социальные акторы, вовлечённые в этот процесс, вольно или невольно обучаются новым техническим стандартам, изменившейся рыночной конъюнктуре, совершенствуют действующие институциональные структуры и так далее.

В процессе социального обучения происходит «реконтекстуализация экспертизы» ³³¹, дополнение «чистого» экспертного знания специфическим знанием социальных акторов, включающим их интересы, ценности и предпочтения. О том, какие возможности для этого предоставляет взаимодействие и диалог между различными группами акторов, можно судить из следующей таблицы, составленной голландскими исследователями Х. ван де Графом и Дж. Грином ³³²:

Даже элементарная аналитическая обработка данных, отражающих представления и мотивации различных акторов, позволяет существенно улучшить качество экспертных оценок и рекомендаций. Однако сущность социального обучения состоит в интерактивности, в получении нового опыта и информации всеми участниками этого процесса. Достижение формального согласия по какой-либо конкретной проблеме может быть побочным результатом интерактивного процесса социального обучения, тогда как основным является рефлексивный синтез представлений, ценностей и целеполаганий акторов, означающий изменение оснований акцептации. Так, например, определение приемлемого риска, необходимое для принятия решений и их последующей акцептации, становится продуктом дискурса социальных акторов. Как отмечает немецкий социолог В. ван ден Дэле, «общественное восприятие рисков новой техники не является в первую очередь проблемой адекватного, объективного познания. Оно является общим местом семантической политики. Эта политика заключается в постепенном изменении релевантных понятий ущерба, необходимых доказательств и правовых определений» ³³³.

С определением приемлемого риска самым тесным образом связано общественное восприятие таких факторов неопределённости как незнание ряда существенных причинно-следственных связей, стохастические процессы в природе, обществе, экономике, синергетические эффекты в нелинейных системах, возможность непредвиденных единичных событий; трудности прогнозирования изменений научных знаний, культурной эволюции и динамики ценностей. Процесс социального обучения не только способствует акцептабельности решений, принимаемых с учётом этих факторов, но также может внести вклад в уменьшение самой неопределённости, связанной с социокультурной эволюцией, динамикой ценностей, проблемами этики и ответственности (см. Главу 8).

Разумеется, элементы социального обученияимеют местои в контексте традиционного технического проектирования. При этом последовательно происходит собственно проектирование нового вида техники, вслед за чем следует изменение структуры или условий производства, оценка запросов рынка и лишь в конце (чаще всего в реактивном порядке, когда изменения являются необратимыми) — учёт социальных и иных последствий. Однако процесс социального обучения, организованный на основе подхода конструктивной (см. Главу 6) и партиципативной оценки техники, позволяет отойти от этой последовательности и обеспечить большую согласованность технического развития с потребностями и пожеланиями социальных акторов. Кроме того, организованный процесс социального обучения может создать дополнительные возможности («ниши») социального экспериментирования с новыми технологиями.

Следует понимать, что участие представителей общественности в обсуждении и решении проблем научно-технической политики, организованное как процесс социального обучения, как действие, способствующее рефлексивному самоконтролю современного общества, конечно же не является какой-либо панацеей. В сущности речь идёт о попытке повысить готовность общества к метаморфозам реальности, обусловленным научно-техническим развитием. И в то же время процесс социального обучения выступает в качестве определённого импульса научно-технического развития, который в дальнейшем через медиум техники вновь оказывает воздействие на общество в целом или на отдельные его подсистемы.

Идея социального обучения представляет собой перспективную рамочную концепцию участия общественных групп и акторов в подготовке и принятии решений по вопросам научно-технической политики. Для развития этой идеи уже существует эмпирический базис (в частности, опыт конструктивной и партиципативной оценки техники), но в целом необходимым является дальнейшее накопление практического опыта во всём многообразии форм, методов и социокультурных особенностей, характерных для той или иной страны. Очевидно, что некоторые завышенные ожидания, связанные, например, с участием общественности чуть ли не во всех стадиях технического проектирования ³³⁴, будут со временем оставлены. Но вместе с тем возможны и новые интересные инициативы, направленные на интеграцию усилий политических объединений, неправительственных организаций и других общественных групп во имя более безопасного и устойчивого будущего для ныне живущих и будущих поколений.