Пол Диксон:
Фабрики мысли.
Глава IX. Городские аналитическе центры

1. Отставание в области методов исследования

Начнём с того, что американская нация не уделяла внимания внутреннему положению. В 1960-х годах стало ясно, как мало в действительности известно об этой проблеме. С одной стороны, специалисты Пентагона в области планирования и космических исследований с лёгкостью жонглировали наисложнейшими данными, с другой стороны, в отношении актуальных социальных проблем существовало полное невежество. В 1969 году бывший помощник президента Джозеф А. Калифано-младший заявил об этом в своих показаниях на подкомиссии Сената по вопросам труда. Калифано указал, что правительству Джонсона потребовалось почти два года, чтобы выяснить, что представляют собой те 7 миллионов человек, которым в США оказывается помощь через систему социального обеспечения. Это было первое в США исследование лиц, получающих социальную помощь. Два года ушло также на то, чтобы наконец в 1967 году был сделан вывод, что в течение следующего десятилетия необходимо построить 26 миллионов новых жилищ. Калифано также отметил, что, когда в 1965 году начались гражданские волнения в гетто в Уоттсе, правительство послало на место группу из 20 человек, чтобы выяснить, кто и в каких условиях живёт в этом районе. В заключение он сделал следующий вывод: «Горькая правда состоит в том, что правительственный чиновник США принимает решения, начать ли, прекратить или расширить огромные социальные программы, основываясь скорее на своей собственной интуиции, как это делает вождь племени в далёкой Африке, а не исходя из тщательно обработанных и полных данных, которые использует министр обороны, доказывая необходимость создания новой системы вооружения». Очевидно, что кропотливый процесс сбора данных только начался.

Первый урок был получен тогда, когда провалилась попытка прямо перенести в широком масштабе рабочую практику, применяемую в военной и космической сферах, ка решение внутренних социальных проблем. Многие предпринятые ранее попытки применить высокоразвитую технологию и организацию в невоенных областях привели к неудаче. Рассматриваемый случай представляет собой одну из наиболее смелых попыток, которая была предпринята фирмой-консультантом «Шривер Макки ассошиэйтс» из Розлина, штат Вирджиния. Фирма была основана и возглавляется отставным генералом Бернардом А. Шривером, бывшим начальником Управления по разработке систем для Военно-Воздушных сил, создателем ракет «Атлас», «Титан», «Тор» и «Минитмен», который считается одним из наиболее способных практиков в области разработки систем. В 1967 году Шривер начал создавать консорциум основных американских компаний, для того чтобы повести широкомасштабное наступление на проблемы городов. Консорциум был назван «Урбан систем ассоциэйтс» и включал компании «Локхид» и «Нортроп» из аэрокосмической промышленности, «Эмерсон электрик», «Контрол дэйта» и «Рэйтеон» из электронной промышленности и архитектурную фирму Ральфа М. Парсонса, а также компанию «Америкен семент».

В течение почти двух лет консорциум пытался начать свою деятельность, отыскивая крупного клиента для проведения широкомасштабного проекта развития города — предпочтительно в жилищном строительстве. Однако «Урбан систем ассошиэйтс» постигла неудача. В августе 1968 года представитель консорциума сообщил, что группа столкнулась с трудностями в определении своей клиентуры, нечётко разграничивает технологические и социальные проблемы и не вышла на рынок. Хотя велось обсуждение большого проекта городского развития в Сан-Франциско, проекта регионального развития и программы обеспечения водных ресурсов для штата Аризона, переговоры между УСА и потенциальными клиентами не привели к чему-либо определённому.

Генерал Шривер признал поражение, и консорциум прекратил своё существование. Шривер честно рассказал о причинах поражения и согласился с тем, что подход консорциума был ограниченным. Он сказал: «Хотя потребность в системном подходе к городскому развитию существует, к несчастью, в настоящее время его применение исключительно затруднено. Основная проблема заключается в том, что социальные и психологические явления нельзя точно представить в математическом выражении, как это можно сделать с физическими явлениями. Невозможно определить на аналитической основе последствия применения стратегии городского развития. К сожалению, нельзя также применять эмпирический подход в связи с отсутствием соответствующих данных». Другая причина относилась к потенциальным клиентам. Среди недостатков можно назвать следующие: отсутствие единства в правительстве, местные органы управления не определяют свои потребности, представители местных органов власти не могут в своём мышлении выйти за рамки, определяемые их должностью, и очень немногие мэры и губернаторы понимают существо системного подхода.

Иллюстрацией оптимистической убеждённости, что существующие технические средства позволят разрешить внутренние проблемы, служит борьба с преступностью. В феврале 1967 года президентская комиссия по вопросам применения закона и отправления правосудия начала выпускать доклады о проблеме преступности и возможных способах её разрешения. Один том, подготовленный в основном Институтом оборонного анализа, содержал большое количество предложений об использовании современных технических методов и системного анализа в борьбе с уголовной преступностью. В других томах рассматривались дополнительные аспекты этой проблемы, и в целом было сделано более двухсот рекомендаций. В том же году президент запросил и получил 50 миллионов долларов для исследований и проведения экспериментальных программ по предотвращению преступности; в следующем году эта сумма была увеличена до 300 миллионов долларов.

Три года спустя запланированная большая война с преступностью выглядела как мелкая потасовка, а сама проблема приобретала всё больший и больший размах. Было осуществлено лишь несколько из двухсот конкретных рекомендаций. Были потрачены деньги, но, как отмечали критики, эти средства были распределены по всей стране столь небольшими порциями, что суммарный эффект был ничтожным. Многие ассигнования на осуществление важных проектов настолько дробились к тому моменту, когда они достигали местного уровня, что приобретали совершенно бессмысленный характер, например город Эвансвилл, штат Индиана, получил 112 долларов на программу борьбы с наркоманией и 89 долларов на приобретение аппаратуры для обнаружения наркотиков. В других местах субсидии на проведение программ составляли иногда даже ничтожную величину — 75 долларов. В большинстве случаев почти не существовало возможности для создания чего-либо нового. Полицейские управления, получившие помощь, могли лишь заключить договор о проведении исследований или купить несколько дополнительных единиц оборудования. Несмотря на отсутствие успеха, в настоящее время предсказывается, что федеральные субсидии на предотвращение преступности через несколько лет достигнут миллиарда долларов в год. Изучение вопроса об использовании средств, выделенных на борьбу с преступностью, проведённое Национальной лигой городов и опубликованное в 1970 году, содержало ряд факторов, объясняющих неудачу, в том числе и программ, в которых ставилась задача доказать, что преступность в городах требует к себе большего внимания, чем преступность в сельской местности; отсутствие координации как на уровне штатов, так и на федеральном уровне; огромный объём документации, бюрократизм, запоздалое поступление средств в те районы, где они нужны; ограниченное участие местных официальных лиц; дублирование областей исследования и тот факт, что пособия выделяются в основном для «изучения» вопросов, которые уже изучались; а также высокие административные расходы. Стало совершенно ясным, что специалисты должны разработать новую методику, если они действительно стремятся к разрешению этих проблем.

Ещё одна значительная проблема, возможно представляющая наибольшую трудность, связана с тем, что многие организации начали быстро обогащаться за счёт средств, выделяемых Вашингтоном для борьбы с преступностью. Трудно сказать, кто виноват больше — те, кто ассигнует средства, или те, кто их получает, однако легко сказать, кто остаётся в проигрыше при изучении социальных мероприятий, подобных «войне с бедностью». Основная критика, обращённая против этой войны — по множеству мотивов, начиная с резкого протеста либералов и кончая упрёками в расточительстве со стороны консерваторов, — была нацелена на фонды, израсходованные другими консультантами и корпорациями, которые занялись этим делом и получили от этой «войны» прибыли.

Примеры многочисленны. Только в 1965–1966 годах Управление по изучению экономических возможностей (УЭВ) истратило более 12 миллионов долларов по контрактам на оценку положения — это не только было слишком много для оценки только что появившихся программ, но и не привело к достижению удовлетворительных результатов. Один из бывших служащих УЭВ говорит: «Деньги раздавались без разбора людям, которые не знали, чем они должны заниматься, и, если говорить честно, мы сами не знали, чем они должны заниматься». Федеральные служащие уходили с правительственной службы и становились консультантами по проблемам, связанным с бедностью, получали крупные контракты на оценку деятельности в области борьбы с бедностью. Например, организация «Лео Крамер инк», возглавляемая бывшим сотрудником УЭВ Лео Крамером, получила от УЭВ семь контрактов на общую сумму 1,9 миллиона долларов в 1967–1968 годах. Шесть из этих семи контрактов Крамер получил в качестве единственного исполнителя, то есть без какой-либо конкуренции. Уильям Келли, бывший директор Управления по трудоустройству, в настоящее время является сотрудником подрядной фирмы, которая получила более 25 миллионов долларов за помощь УЭВ в обработке данных.

Другим из многих примеров дорогостоящих исследований сомнительного качества является контракт одной организации («Нэшнл аналистс оф Филадельфия»), по которому она получила 39 тысяч долларов на изучение писем, присланных на телестудию после показа музыкального шоу, сделанного по заказу правительства. Гудзоновский институт получил 74 932 долларов за составление общего обзора по проблеме бедности в Америке — исследования, которое подверглось резкой критике за его расплывчатость.

Характерным примером скептицизма, возникшего в связи с усилиями федерального правительства, направленными на разрешение внутренних проблем, являются высказывания Джеймса А. Калиша, вашингтонского консультанта, который писал о фирмах, занимающихся городскими проблемами, в ноябрьском номере журнала «Вашингтон мансли» в 1969 году следующее: «Отрасль, занимающаяся городскими проблемами, могла бы быть — а в действительности и должна быть — техническим органом широкой общественности в данной области. Если такая отрасль использует заинтересованность правительства в своей деятельности (путём пустых рассуждений, обмана, саморекламы, а именно этим и занимаются весьма успешно все те, кто занят городскими проблемами), то она не просто неспособна решить городские проблемы: она активно препятствует их решению». Короче, основным препятствием на пути разрешения внутренних проблем являются бесцеремонные, беззастенчивые дельцы Наконец, весьма важным фактором, затрудняющим эффективное решение городских проблем в настоящее время, является нехватка средств. Первоначальные неудачи, политические обстоятельства, отсутствие конкретных целей и военные расходы в равной мере являются причиной, однако несомненен и тот факт, что имевшиеся средства применялись нерационально и крайне распылялись.

Для научно-технической общественности последний фактор создаёт очень серьёзную проблему в силу двух причин. С одной стороны, население США требует сокращения расходов на вооружение и космические программы. С другой стороны, ощущается нехватка средств, предпринимаются недостаточные меры для решения внутренних проблем, весьма многообещающие программы федерального правительства в настоящее время зашли в тупик, местные органы управления совершенно не имеют средств или близки к этому. Тем не менее значительное количество исследовательских организаций планируют в будущем направить по крайней мере частично свою деятельность на решение внутренних проблем, поскольку они считают, что в конце концов на эту область будут выделены средства. Всё большее количество организаций заявляет о своей готовности заняться указанными проблемами. В 1969 году Институт городских проблем — новая «фабрика мысли», занимающаяся вопросами развития городов, — сообщил о существующей, по его словам, тенденции к «феноменальному» росту этих организаций. По данным института, если в 1950-х годах существовало только около двух десятков центров, связанных с решением городских проблем, к 1967 году их было около 80, а к концу 1969 года их общее количество выросло почти до 200. Подобная тенденция, характерная для университетов, проявляется также и в других организациях; те из них, что существовали раньше, стали обращать внимание на решение новых внутренних, гражданских, городских проблем и проблем окружающей среды в не меньшей степени, чем специально созданные организации для разрешения этих проблем. Подобное изменение проблематики вызывает особое напряжение в организациях, длительное время занимавшихся военными вопросами. Фирмы, выполняющие оборонные контракты, аналитическе центры и фирмы, занимающиеся исследованиями и разработками, создают новые отделы, в которых накопленный ими опыт применяется к решению внутренних проблем. В других областях фирмы-консультанты, архитектурные фирмы и научные группы также, по крайней мере частично, занимаются этими проблемами.

Можно быть уверенным, что основной причиной таких изменений является стремление выжить. Существуют также и другие причины. Военные аналитическе центры, получающие помощь со стороны федерального правительства, являются хорошим примером. Однако стремление выжить, несомненно, является для них основным фактором, поскольку они опасаются сокращения расходов на оборону. Даже военные признают существование этой проблемы и пытаются обеспечить дальнейшую деятельность своих организаций.

Для аналитических центров, ориентирующихся на военную деятельность, существуют и другие причины для изменения тематики, помимо стремления выжить. Одна из наиболее часто упоминаемых причин заключается в том, что, по мнению руководителей этих организаций, они могут и должны использовать свои возможности для решения жизненно важных внутренних проблем. С Л. Дейчман, директор вновь организованного в Институте оборонных анализов Управления гражданских программ, указывает на четыре причины, повлёкшие за собой общую перемену в круге вопросов, рассматриваемых военными «фабриками мысли»: «Во-первых, я думаю, что наблюдается общее отсутствие интереса к военным проблемам. Люди думают, что они уже очень много сделали в этой области — пришло время заняться чем-то другим. Во-вторых, я думаю, что сейчас в стране происходят перемены, которые приведут к увеличению расходов на гражданские программы. В-третьих, в аналитическе центры приходят новые молодые люди, которые не хотят заниматься работой на оборону. И наконец, в новых областях гражданской деятельности осуществляется большое количество новых идей, а способные молодые люди именно этим и хотят заниматься». Уильям Шнейдер, экономист Гудзонского института, говорит: «Мы очень много внимания уделяли военным исследованиям, и большинство людей, окружающих меня, устали или разочаровались в них и в настоящее время переходят в другие области». Представитель корпораций «МИТРЕ» говорит, что переход его компании к новым областям деятельности оправдан как с точки зрения корпорации в целом, так и отдельных её членов. С одной стороны, новое направление подтверждает наше собственное мнение о себе как о фирме, являющейся специалистом в решении наиболее важных проблем, стоящих перед нацией. С точки зрения отдельного сотрудника, добавляет он, это открывает новые горизонты для сотрудников, чья квалификация может снизиться в результате того, что они работают над созданием одной военной системы за другой. Представитель корпорации отмечает, что гражданские проблемы также позволяют специалисту более свободно публиковать свои работы и завоевать известность в качестве специалиста, поскольку его деятельность не носит секретного характера.

В то время как весьма многообещающей стороной этого процесса является создание довольно надёжной базы, состоящей из технических специалистов, которые могут приступить к более эффектному и систематическому решению гражданских проблем, в этом процессе существует и сторона, вызывающая скептицизм. Руководители аналитических центров, занимающихся главным образом решением проблем в военной области, говоря о своей готовности принять участие в решении городских проблем, не устают повторять, что они располагают необходимыми техническими методами и способными сотрудниками. Вполне уместно задать вопрос, где же были все эти мыслители, когда проблемы городов начали выходить из-под контроля, и почему они ждали до тех пор, пока не встанет вопрос о сокращении военного бюджета, чтобы заявить о себе как о спасителях городов.

Существующие организации охвачены процессом изменения тематики в различной степени, но создаются также новые аналитическе центры, основной задачей которых является решение проблем анализа, фундаментальных исследований и подготовки специалистов для городов. В отличие от первого эшелона политиков, торгашей и сотрудников, занимающихся связью с общественностью, выступающих с обещаниями быстрого разрешения этих проблем, такие новые группы в основном характеризуются определённой скромностью, которая является результатом озабоченности дополнительными проблемами, вызванными большим количеством невыполненных обещаний. Они не обещают быстрого разрешения проблем и универсальных средств и рассматривают программу «Аполлон» как сравнительно несложную по сравнению с той, что стоит в настоящее время перед ними. Они делают особый упор на долгосрочную координированную помощь, предоставляемую в форме исследований, применения результатов исследований, новых методов и более качественного анализа и оценки проблем и программ. Такие группы рассматривают свои программы как неотложные, по также считают эту неотложность причиной для того, чтобы не начинать их разрешение без полного понимания проблем, на которые они ведут наступление.

Некоторые из этих групп уже существовали в течение определённого времени, однако большинство из них появилось недавно. Примером группы, существующей в течение определённого времени, является Институт исследования проблем бедности Висконсинского университета — «фабрика мысли» с годовым бюджетом 1 миллион долларов, созданная в 1962 году с участием УЭВ, которая играет значительную роль в изучении проблем бедности в Америке. Занятая в институте группа из 25 разносторонних специалистов концентрирует основную часть своей работы на проблемах реформы системы социального обеспечения. Являясь основным создателем идеи об «отрицательном доходе», она проводит единственный широкомасштабный в стране эксперимент в соответствии с этой концепцией — трёхгодичное исследование тысячи семей, получающих помощь по социальным программам в штате Нью-Джерси. Эта группа также проводит эксперименты меньшего масштаба в сельских местностях по программам социального обеспечения и фундаментальные исследования других путей осуществления социального обеспечения. Результаты деятельности этой группы смогут проявиться лишь в том случае, если реформа программ социального обеспечения вступит в действие.

Возможно, наиболее важным из новых аналитических центров, однако, является консорциум правительственных учреждений. Сначала мало сомнений вызывала та форма, в которой он будет создан: он будет выполнять роль RAND Corporation в отношении исследований в области проблем, стоящих перед городами.

2. Аналитическе центры для городов

В Институте городских проблем постоянно повторяют, что на проблемы, существующие в городах, не только часто давались неправильные ответы, но слишком часто в отношении проблем даже не задавались правильные вопросы. Задача, по мнению довольно значительной группы аналитиков, работающих в этом институте, заключается в том, чтобы сформулировать более правильные вопросы и получить на них более правильные ответы. Какие же вопросы они задают?

• Существуют ли какие-либо общие для всей страны социальные проблемы, которые государство успешно разрешило? И если уж на то пошло, почему законодатели и бюрократы, которые дали разрешение на проведение программ, не знают, какие программы помогли, а какие нет?
• Находятся ли города в том бедственном финансовом положении, о котором они твердят, или всё ещё имеются местные источники средств, которые можно было бы использовать?
• В какой мере федеральная политика ухудшает положение вещей, например поощряет ли правительство массовые перемещения населения с Юга на Север и из сельской местности в города?
• Есть ли какой-нибудь способ, чтобы прекратить пустые разговоры о том, что дела обстоят плохо, а вместо этого предложить средства для определения, насколько плохо они обстоят, и выяснить, что же в действительности происходит — ухудшение или улучшение положения?

Применение подобного рода широкого анализа к городам не является новой идеей. В действительности она обсуждалась в течение многих лет, но сделано было очень мало. Сам Институт городских проблем также рождался в долгих бюрократических муках. История его создания связана с идеями, выдвигавшимися сначала в период администрации Кеннеди, а затем в период администрации Джонсона, когда различные учреждения и назначенные президентом специальные группы, признавая трудности, с которыми они сталкиваются в решении внутренних вопросов, обсуждали возможность создания исследовательских организаций, занимающихся вопросами политики в отношении городов. Идея в целом понравилась президенту Джонсону, который неоднократно упоминал о возможном создании Института городского развития. Ободренные высказываниями Джонсона, различные учреждения обращались к нему с просьбами о создании своих собственных исследовательских институтов. Позднее Джонсон собрал группу известных специалистов в области организации для конкретной разработки этой идеи. Члены группы пришли к выводу о необходимости создания такого института, который, однако, в отличие от RAND Corporation не должен был находиться в подчинении у какого-либо одного правительственного учреждения. Скорее, их план предусматривал создание независимой, некоммерческой аналитическе центры, существующей за счёт заключения контрактов с различными гражданскими организациями и, насколько это возможно, получающей поддержку со стороны частных фондов. Институт начал своё существование в апреле 1968 года, причём основная финансовая поддержка поступала от Министерства жилищного строительства и развития городов, Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения, Управления экономических возможностей, Министерства труда и Фонда Форда.

В настоящее время Институт городских проблем является самой крупной и быстрорастущей «фабрикой мысли», занимающейся только внутренними проблемами. Количество его сотрудников быстро увеличилось примерно до 160 человек и вскоре достигнет 250. План заключается в том, говорит Джозеф Льюис, который возглавляет разработку программ, связанных с управлением городами, «чтобы в течение нескольких следующих лет создать оптимально эффективный штат института и остановиться на этом уровне, но количество сотрудников, возможно, окажется весьма значительным». Институт расположен в центре Вашингтона, где он занимает несколько этажей в новом высотном административном здании. Институт наметил для себя огромную область исследований. Его интересы покрывают весь спектр городских проблем. В настоящее время институт относительно мало известен среди неспециалистов.

Президент института Уильям Горхэм — один из «мыслителей», переведённых Макнамарой в Пентагон из RAND Corporation. Он стал затем помощником министра здравоохранения, образования и социального обеспечения и принимал участие в работе института с самого начала его деятельности. Сейчас Горхэму около сорока лет. У пего учёный вид со свободной, но деловой манерой разговора, когда речь заходит о его работе в Институте городских проблем. Он вовсе не отрицает тот факт, что его организация не известна широкой общественности, и объясняет это отсутствием стремления к саморекламе. В первые годы существования института он, по словам Горхэма, достиг значительных результатов, но не настолько больших, чтобы газеты уделяли им первые страницы. Его заявление звучит парадоксально: «Наша значимость в некоторой степени сводится к тому, чтобы внешне оставаться неприметными». Для этого имеются две основные причины. Городские проблемы, как таковые, настолько сложны, что их нельзя связывать с громкими заявлениями о достигнутом прогрессе, скорее, речь идёт о согласованном, относительно спокойном и постепенном продвижении вперёд. И во-вторых, институт решил работать без лишней рекламы и в тесном контакте с теми, кто способен принимать решения в области городских проблем. Как он говорит, работа, проводимая институтом, наилучшим образом могла бы быть выполнена в тиши кабинетов, а не на виду общественности.

В качестве примера одной из концепций, разработанных институтом, Горхэм упоминает идею «наличного фонда» жилой площади. Институтское исследование жилого фонда выявило тот факт, что федеральная политика, согласно которой новое строительство является единственным ответом на национальный кризис в области жилищного строительства, содержит принципиальную ошибку: был забыт тот простой факт, что невозможно будет значительно продвинуться вперёд в этой области, если не предупредить ущерб, наносимый жилому фонду в результате износа, заброшенности и разрушения. Недооценка важности сохранения и восстановления жилья, как главной проблемы, — вот основные упущения федеральной стратегии в области жилищного строительства. В ряде докладов, представленных институтом в органы, занимающиеся определением политики, настоятельно подчёркивалось это положение, говорит Горхэм, что заставило представителей федеральных служб, занимающихся жилищным строительством, обратить внимание на этот аспект жилищного кризиса, и в настоящее время они несколько изменили свою политику. Хотя концепция и внешне, и по существу является весьма простой, она оказалась сложной для понимания правительственных чиновников, занимающихся жилищным строительством. Это упущение является характерным для других ошибок в государственном планировании и подчёркивает тот факт, что иногда аналитическе центры оказывают наибольшее воздействие, обнаруживая такие ошибки. Горхэм объясняет, что выявление и определение важности таких ошибок и убеждение чиновников — а это иногда довольно трудное дело — в том, что действительно совершён серьёзный просчёт, как раз и являются тем родом деятельности, которая должна выполняться группами, подобными Институту городских проблем, с целью разработки более разумной политики и целей. Аналитическе центры стали играть роль организации, которая с помощью таблиц, анализа и статистических данных открывает королю глаза на его новое платье. Хотя аналитическе центры обвиняют в том, что они публикуют доклады, содержащие самоочевидные выводы, при положении дел, аналогичном тому, которое существовало при составлении доклада о «наличном фонде», доказательство совершенно очевидных истин приобретает важное значение. Если в газетной статье или письме частного гражданина правительству говорится, что цели, поставленные в жилищном строительстве, никогда не будут достигнуты, поскольку слишком большое количество существующих домов разваливается, это, возможно, не окажет никакого воздействия. Когда то же самое заключение превращается в концепцию «наличного фонда» и формально представляется в качестве хорошо документированного анализа, выполненного «фабрикой мысли», бюрократы прислушиваются. В области жилищной политики этот конкретный доклад Института городских проблем, возможно, привёл к переменам, носящим столь же фундаментальный характер, как и те, которые произошли в военном мышлении, после того как RAND Corporation осуществила исследование вопроса о размещении стратегических баз.

Задачи, которые выполнял институт в процессе разработки предлагаемых реформ в области социального обеспечения и налоговой системы, представляют собой ещё один пример целей, стоявших перед ним на первых этапах существования. Институт выполнял функции консультанта по вопросам нового законодательства в области социального обеспечения для Конгресса, Бюджетного бюро, Белого дома, Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения и Министерства труда. Горхэм говорит: «Мы представили оценку всех предложений и контрпредложений относительно реформы социального обеспечения и стремились к тому, чтобы всё заранее знали, сколько будет стоить каждая программа». В данном случае ЭВМ представляла собой основной инструмент, использовавшийся при выработке рекомендаций для политических деятелей. Каждое комплексное предложение по социальному обеспечению просчитывается на ЭВМ с целью определения долгосрочных расходов, связанных с его осуществлением, его значения для групп населения с различными доходами и сравнения с действующей системой социального обеспечения и другими предложениями.

В качестве ещё одной функции института Горхэм указывает на ту роль, которую институт в настоящее время выполняет, являясь общим источником информации для широкого круга людей, которые нуждаются в помощи при решении городских проблем. В данном случае речь идёт не просто о выполнении роли консультативного органа для высокопоставленных городских руководителей, а об оказании помощи местным органам власти, исследователям, лидерам борьбы за гражданские права и многим другим, кто должен участвовать в разрешении городских проблем. Горхэм говорит: «Дело сводится к тому, что сейчас имеется организация, куда можно обратиться за помощью, информацией и советом, в то время как раньше её не существовало».

Другим важным видом деятельности института, о котором говорит Горхэм, является оказание помощи федеральному правительству в оценке бесчисленного количества программ, определение степени их полезности, их новизны и условий осуществления. Оценка давно считается наиболее слабым звеном в деятельности, направленной на разрешение городских проблем. В действительности некоторые учреждения совсем не проводили оценок и почти не имеют представления, к каким изменениям привело осуществление той или иной программы. А те из них, которые всё же провели оценки своих программ, по словам Джозефа Хоули, возглавляющего группу оценки института, не добились сколько-нибудь лучших результатов. Джозеф Хоули говорит: «Многие оценки программ не были проведены достаточно качественно, и в результате этого были безрезультатно израсходованы миллионы долларов». Группа Хоули в течение года проводила исследования методики оценки 15 программ, выполняемых крупными организациями, и пришла к выводу, что ни одна из них не была удовлетворительной. Примером одной из основных проблем, выявленных в данном исследовании, является тот факт, что каждый год тратятся миллионы долларов на оценку несравнимых, далёких друг от друга проектов. Хоули говорит, что такие оценки не приносят никакой пользы в деле планирования программ как на национальном, так и на местном уровнях. Все значение подобных оценок, добавляет он, заключается только в удовлетворении желания иметь документ, на котором было бы написано «оценка». Для исправления положения он предлагает осуществить сравнительную оценку групп проектов, в которых рассматриваются одинаковые проблемы, например применение одних и тех же средств и методик для сравнения результатов различных программ обучения негритянских детей из семей с низким уровнем дохода, живущих в гетто больших городов.

Исследовательская группа выдвинула более ста подобных предложений и в настоящее время работает с такими организациями, как Министерство труда, Управление экономических возможностей, Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения, Министерство жилищного строительства и развития городов и группой по разработке программы идеальных городов для создания более точной методики оценок. Хоули указывает, что институт планирует расширить свою помощь другим организациям в деле осуществления оценок, например содействовать местным властям в оценке работы местных школ по сравнению с другими школами, что позволит более обоснованно требовать от работников этих учреждений ответа за сложившееся положение. Особое внимание, которое в институте уделяется вопросам оценки, обусловлено убеждённостью в том, что трудности в решении городских проблем связаны с отсутствием достаточного внимания к целому ряду таких проблем и прежде всего неспособностью нации понять, какие из огромного множества социальных программ приносят желаемые результаты, а какие оказываются безрезультатными.

Горхэм считает, что трудности, стоящие перед его группой, гораздо серьёзнее, чем те, с которыми первоначально столкнулась прародительница института, RAND Corporation. Он объясняет: RAND работала со значительно более лёгкими проблемами; военные и чисто технические вопросы являются более простыми по сравнению с теми областями, с которыми работаем мы, эти области практически неисчерпаемы и гораздо более сложны. RAND выросла, работая на единственного клиента — Военно-Воздушные силы, в то время как мы обслуживаем многих. RAND проявила себя весьма эффективно в разработке методов постановки и достижения целей в военной области, но в социальной области гораздо большей проблемой является заставить людей согласиться с теми целями, которых вы хотите достигнуть, не говоря уже о путях их достижения». Тем не менее Горхэм уверен, что институт сможет сделать определённый вклад в улучшение внутренней политики. Он говорит: «Я считаю, что наш основной вклад будет сделан в области разработки новых методов отбора программ, необходимой информации для оценки программ и создания методов анализа социальной политики».

Институт городских проблем, помимо того что он выступает в роли консультанта для различных правительственных учреждений, участвует в большом количестве конкретных проектов, направленных на разрешение отдельных аспектов городских проблем. Эти проекты являются составной частью программы исследований и экспериментов института, целью которой является удовлетворение потребности в конкретной информации по проблемам городов. Это не связано с каким-либо конкретным подходом, а, скорее, предназначено для заполнения пробелов, существующих в наиболее важных областях. В тех случаях, когда существо проблемы совершенно неизвестно, институт проводит фундаментальные исследования, а когда имеется в распоряжении основная информация, он стремится оказать содействие в применении этой информации. Аналогично тому, как не существует специального подхода к его исследовательским программам, не существует и предпочтительного метода проведения исследований. Было бы невозможно назвать все проблемы, которые разрабатываются в настоящее время в институте, однако в качестве примера можно было бы начать с попытки разработать специальные показатели для городов — пример усилий по созданию новых методов для анализа политики.

Исходя из предположения, что страна нуждается в достаточно объективных методах измерения качества городской жизни, несколько исследователей в институте работают над долгосрочным проектом в этой области. Они считают, что набор показателей качества может заменить пустые рассуждения, интуицию и отрывочные куски частной информации в качестве основы для принятия решений отдельными гражданами и официальными представителями. Цель разработки показателей также состоит в том, чтобы заменить традиционные методы, используемые правительством для оценки качества жизни в городах. Как указывает один из исследователей, Мартин В. Джоунз: «Наш интерес к измерению качества городской жизни является протестом против применяемых в настоящее время методов оценки всего с точки зрения производственных затрат — многие официальные лица в настоящее время почти ничего не знают о городах в социальном плане, а знают только, как много израсходовано на то или другое». Другой исследователь, Микаэл Д. Флэкс, добавляет: «Большинство наших решений сейчас принимается в вакууме, мы просто не имеем даже самых предварительных данных для сравнения условий в различных городах, и мы не имеем ни малейшего представления о том, улучшается или ухудшается положение».

Исследователи называют своё первое исследование «моделью Т» (Первая массовая модель автомобиля, выпускавшаяся фирмой «Форд» с 1908 по 1927 год. Выпущено более 15 миллионов экземпляров. — Прим. ред.) системы показателей качества городской жизни и считают, что проделанная до сих пор работа представляла лишь начало. Эта первая работа представляет собой сравнение социальных переменных в 18 крупнейших городах США за двухлетний период. Хотя для каждой из многих исследуемых областей применялся только один показатель, например для определения степени социальной дезорганизации использовались масштабы наркомании, в более поздних исследованиях для оценки каждой сферы городской жизни будет использоваться большее количество показателей. Проведённая впервые работа позволила исследователям составить представление о возможных путях сравнения показателей для различных городов и изучения динамики развития отдельных городов. Например, впервые была создана единая картина положения в Вашингтоне, которая может быть использована для быстрого получения точных данных о том, как обстоят дела в городе, и ответа на вопрос, ухудшается или улучшается качество жизни в Вашингтоне. Результатом сравнения положения в 1968 и 1967 годах явился следующий доклад в виде краткой таблицы.

Хотя доклад носит весьма предварительный характер, Флекс указывает, что даже грубо составленные показатели лучше, чем их полное отсутствие, как это обстоит в настоящее время. Положение с данными о качестве городской жизни аналогично тому случаю, когда врач должен лечить пациента, не зная его пульса, температуры и особенностей нервной системы. Исследовательская группа, работающая над анализом, направленным на сравнение качества жизни в городах и пригородах, использует гораздо больше показателей для характеристики различных сторон жизни, например, рассматриваются 8 переменных, которые, взятые вместе, дают представление о качестве образования. Данные для расчёта показателей собираются на постоянной и широкой основе и в конечном счёте позволят получить представление о реальных тенденциях, существующих в городах.

Примером подхода института к весьма конкретной проблеме является программа, которая осуществляется его группой по вопросам общественного порядка и безопасности. Она направлена на улучшение использования полицейских сил для борьбы с преступностью и улучшение взаимоотношений полиции с общественностью. Экспериментальный проект, созданный на основе концепций, разработанных институтом, в настоящее время осуществляется в Детройте. По словам Питера Б. Блоха, молодого юриста, участвующего в проекте, эксперимент включает создание небольших постоянных подразделений из семи полицейских. Это подразделение несёт постоянную ответственность за небольшой район города, по размерам равный восьмой части территории обычного участка. Идея заключается в том, чтобы определить, смогут ли небольшие группы полицейских, постоянно работающих в одном и том же небольшом районе, достигнуть более ответственного выполнения своих задач, повысить эффективность своих действий и добиться доверия со стороны населения. Эти группы поощряются к использованию нетрадиционных методов решения повседневных проблем, например члены группы отвечают на жалобы и просьбы о помощи в течение определённых дней недели. Также поощряется выполнение полицией новых функций, таких, как направление безработной молодёжи на профессиональную подготовку, вместо того чтобы не обращать на безработных никакого внимания, или отправка наркоманов в центры лечения метадопом вместо их ареста или полнейшего бездействия. Также есть надежда, что подобные подразделения разработают свои собственные, не предусмотренные планом программы. В начале проведения программы предполагалось, что она поможет полиции по-новому подойти к общим проблемам района действия её подразделений. В то же время она поможет преодолеть недоверие и плохое отношение к полиции со стороны многих жителей городов.

Эксперимент начался в мае 1970 года, и для оценки результатов первых пяти месяцев его осуществления институт консультировался с сержантом полиции, имеющим большой стаж, и негритянским студентом-юристом. Хотя их точка зрения на полицию была совершенно различной, эти два человека охотно занялись составлением совместного доклада. Они согласились с тем, что эта программа является многообещающей, и оба критиковали полицию и институт за то, что они слишком медленно расширяют этот эксперимент. Такой вывод подкрепляется конкретными данными:

• как ни парадоксально, преступность в этом районе выросла, что считается признаком успеха, поскольку рост преступности можно представить в качестве возникшей готовности сообщать о преступлениях, которые ранее замалчивались;
• два судьи отметили улучшение отношения полиции к своим обязанностям в этом районе, приводя в качестве одного из примеров тот факт, что неявки по болезни в районе проведения эксперимента составляли лишь небрльшой процент от этой цифры по участку в целом;
• у полиции появилась возможность быстрее предоставлять помощь, поскольку время, необходимое для прибытия по вызову внутри района, составляло примерно половину среднего показателя по городу.

И в заключение, цитируя доклад: «Как это ни удивительно, программа не встретила сопротивления даже среди молодёжи, и ещё более удивительным является случай, когда граждане добровольно давали показания в пользу группы «участкового», члены которой обвинялись арестовываемыми в неправильном проведении ареста». Эксперимент продолжается в первоначальном районе и в настоящее время распространяется на десять новых городских районов с высоким уровнем преступности. Институт будет тщательно наблюдать за этими десятью районами путём опроса их жителей до, в ходе и после эксперимента, для того чтобы определить, изменилось ли количество пострадавших от преступлений, масштабы взяточничества, страх перед преступностью и степень уважения граждан к полиции.

Одним из наименее академических по характеру аспектов работы института является его программа стипендий, которые предоставляются активистам борьбы за гражданские права. Эти активисты составляют основу группы института, занимающейся анализом городских проблем.

Каждый из активистов привлекается в институт на срок в один год и занимается исследованием и планированием с целью разработки программ для негритянских жителей городов. Лейси Стритер, чернокожий, который принимал участие в проведении общинных программ как в Северной Каролине, так и в округе Колумбия, является одним из таких стипендиатов. Некоторые из конкретных проектов, в которых участвуют он и другие стипендиаты, затрагивают вопросы участия чернокожих в политической жизни и последствия этого для общины, расширения хозяйственной деятельности чернокожих, политической организации в городах и выявления людских и финансовых ресурсов в негритянской общине. Стритер особенно интересуется вопросами расширения хозяйственной деятельности чернокожих и указывает на некоторые связанные с этим проблемы: «Сначала мы рассматриваем предмет в целом, необходимые уровни финансирования и стремление общины к развитию. Мы также рассматриваем модели и стратегию, которые мы можем использовать для выполнения программ развития. Мы уделяем много внимания ресурсам, получаемым общиной, как из федеральных источников, так и от штатов и из межобщинных источников».

Стритер говорит, что в основном и другие стипендиаты занимаются тем, что отыскивают ресурсы, которые существуют, но не используются. «В негритянских общинах имеются ресурсы, которые никогда не использовались, — говорит он. — Мы пытаемся оценить их и выявить их характер, а также определить, какие возможности имеет та или иная община». Он упоминает тот факт, что негритянские общины имеют различные братства и клубы, которые никогда не рассматривались в качестве потенциальных ресурсов, хотя именно таковыми они являются. Они также пытаются определить потенциальную возможность использования федеральных средств. Стритер говорит: «Большинство негритянских лидеров нуждаются в информации о наличии федеральных средств, программах, которые могут финансироваться федеральным правительством, и путях преодоления бюрократических преград, для того чтобы получить эти средства». Он добавляет, что часто существует значительный разрыв между началом новой федеральной программы и её признанием в негритянской общине. По словам Стритера, «люди часто с восторгом начинают говорить о какой-либо программе как раз в то время, когда Вашингтон уже распределил все средства». По этой причине одним из конкретных проектов, над которым работают стипендиаты, является создание справочника для лидеров общин, в котором делалась бы попытка устранить это несоответствие, а также дать полезные советы в таких делах, как подготовка предложений правительству об общинных проектах и создание условий для их принятия.

Хотя группа стипендиатов сама по себе является исследовательской единицей, её члены также выступают в роли советников в исследовательских программах института, а особая роль заключается в том, что они ведут наблюдение за осуществлением проектов, которые окажут воздействие на городскую жизнь. Как говорит Стритер, «одна из наших основных функций заключается в том, чтобы не допустить превращения этого места в башню из слоновой кости».

Одним из широких исследований, проводимых институтом, является изыскание новых источников дохода для городов и рассмотрение методов использования финансов в качестве одного из инструментов городской реформы. Исследование проводится для изучения источников доходов, поступающих как из города, так и извне, в особенности от оплаты предоставляемых городом услуг и налогов на недвижимость. В отношении платы за использование предоставляемых городом услуг существует общее мнение, что плата за городские услуги, такие, как водоснабжение, вывоз мусора и канализация, не обеспечивает рационального использования этих услуг и не обеспечивает покрытия произведённых городом затрат. Подвергаются исследованию все виды услуг для того, чтобы определить, можно ли в разумных пределах поднять плату за их предоставление, с тем чтобы осуществлять более эффективный контроль и получать больше средств. Можно привести целый ряд вопросов, которые ставятся в институте, например: почему во многих случаях промышленность, сбрасывающая в реки большие количества отходов и моющих средств, платит не больше, чем промышленность, сточные воды которой относительно чисты; или: не способствует ли существующая политика в области цен на такие услуги, как общественный транспорт, канализация и дорожная сеть, неоправданному расширению городских границ и субсидированию окраин за счёт самого города?

Другая область, где ведётся активная работа, относится к налоговой системе, которая является несправедливой и состояние которой остаётся неустойчивым и не соответствует требованиям современности, поскольку налоги на недвижимость во многих районах считаются основной причиной возникновения трущоб и предпринимаются усилия для разработки системы налогооблажения, которая могла бы использоваться властями городов и штатов. Домовладельцы, которые улучшают жилищный фонд, часто облагаются более высокими налогами, в то время как владельцы трущоб пользуются преимуществами, обусловленными невысокими налогами и растущей стоимостью земли. В действительности в некоторых случаях налоговая структура наиболее удобна для тех, кто набивает свои дома жильцами и оставляет их на произвол судьбы, или тех, кто скупает незастроенные участки.

Другие аспекты финансовых проблем включают рассмотрение вопросов, ранее считавшихся неприкосновенными, например таких, как деятельность промышленных предприятий с низким уровнем налогообложения в районах городских трущоб и поиски новых источников средств. Например, в последнем случае несколько исследователей изучают способы, с помощью которых целевые фонды по безработице, а также местные пенсионные фонды и пенсионные фонды штатов могут быть использованы для финансирования общественного строительства. Это изучение городских финансов имеет большое значение хотя бы по той причине, что оно создаёт методику, которая позволяет судить, получают ли города всю необходимую им финансовую помощь.

Деятельность института вызывает критические замечания. За ним пристально наблюдают другие аналитическе центры, которые весьма скептически относятся к ценности результатов, достигнутых до настоящего времени. Однако в основном критика связана со сравнительно небольшим количеством выпущенных институтом отчётов о проведённых исследованиях. Те, кто работает в институте, признают воздействие лозунга «опубликовать или погибнуть», однако добавляют, что проблемы городов не могут быть решены простым увеличением числа докладов. В действительности же многие сотрудники института особенно скептически относятся к бумажному потоку, который хоронит под собой саму проблему. Джозеф Льюис, который возглавляет программу изучения деятельности городских органов управления, говорит: «Мы очень озабочены тем разрывом, который существует между новыми знаниями и их практическим применением. При том огромном объёме исследований городских проблем, который был осуществлён для представителей местных органов управления, почти невозможно выявить именно то исследование, которое могло бы оказать им помощь». Он добавляет: «Работа, которую действительно необходимо сделать, заключается в том, чтобы не печатать большое количество статей в научных журналах, а передавать идеи, полезные советы и проводить исчерпывающий анализ».

Уолтер Рибек, который возглавляет Программу публикаций и внешних связей, говорит: «Институтский подход связан как с выпуском доклада, так и с менее официальными средствами осуществления внешних связей». Он указывает, что институт будет продолжать публикацию докладов, по мере того как будут достигаться разумные выводы, однако, вместо того чтобы выпускать документы, напичканные жаргоном и имеющие небольшое значение, институт сконцентрирует своё внимание на практических делах, которые представляют интерес для тех, кто постоянно занимается городскими проблемами. Встречи и личные контакты с лицами, ответственными за принятие решения, являются одним из «менее официальных» методов, которому в институте придаётся большое значение. Например, Рибек рассказывает об обычных встречах с различными группами, включая конгрессменов для обсуждения программ социального обеспечения; лидеров негритянских общин для обсуждения вопросов стратегии борьбы за гражданские права; банкиров для выяснения новых методов финансирования городских проектов; организаторов движения за охрану окружающей среды для выработки стратегии, которая позволила бы продолжать это движение.

Институт городских проблем представляет собой не только первый опыт широкомасштабного применения консультативных функций организации, подобной RAND Corporation, к проблемам городов, но и первую межотраслевую «фабрику мысли». Когда будет израсходован первоначальный взнос в 5 миллионов долларов, который его организаторы выделили на первые три года его деятельности, учреждения-организаторы будут продолжать его финансирование на постоянной основе. В настоящее время ему оказывает поддержку большее количество учреждений, чем в начале его существования, — это ещё одно указание на то, что институт подтвердил своё право на существование.

До сих пор не высказывалось серьёзных сомнений в том, что институт выполняет полезную задачу, занимаясь анализом и распространяя новые идеи. Несомненно, некоторые его выводы кажутся очевидными, например информирование правительства о том, что его политика в области жилищного строительства не учитывает «наличного фонда», или твёрдая уверенность института в том, что значение социальных проблем повсеместно недооценивается, хотя эти проблемы исключительно важны, и те, кто имеет доступ к высшим правительственным органам, должны выдвигать такие проблемы для рассмотрения. Если институт сможет развиваться в том направлении, в котором это планируется, он будет разрабатывать не только коррективы к федеральной политике, но и новые программы, аналитические методы и идеи. Если он сможет выступить с новыми планами финансирования обедневших городов страны, уже одно только это более чем оправдывает его существование.

В будущем институт предусматривает установление более тесных связей непосредственно с городами. В качестве первого этапа ведётся работа с десятком городов по применению современных методов управления и финансирования. Кроме того, Горхэм и другие сотрудники института оказывают некоторым городам помощь в развитии их собственных организаций для приведения анализа и исследований, другими словами, в созданий их собственных аналитических центров. Первая такая группа, за которой особенно пристально наблюдают те, кто считает, что такие группы необходимы на уровне городов и штатов, а это мнение разделяют и сотрудники Института городских проблем, представляет собой совместное предприятие городских властей Нью-Йорка и RAND Corporation.

3. Филиал RAND в Нью-Йорке

Наиболее значительной и важной программой, которая была проведена одной из выполняющих в основном военные исследования аналитических центров, была программа разрешения городских проблем, проведённая совместно RAND Corporation и городом Нью-Йорком. Переговоры между RAND и городскими властями были начаты в конце 1967 года, когда мэр Джон В. Линдсей и руководивший финансовым отделом муниципалитета Фредрик Хейс обратились к RAND Corporation с просьбой сообщить о возможности оказания городу помощи в настоятельно необходимой аналитической работе. Через несколько месяцев переговоров между персоналом RAND и городскими властями были заключены четыре контракта на разработки в области здравоохранения, жилищного строительства, пожарной охраны и деятельности полиции. В январе 1968 года RAND Corporation открыла отдел по осуществлению специального проекта на Мэдисон Авеню в Нью-Йорке. Другие исследования — в области руководства социальным попечительством, анализ бюджета для администрации экономического развития и исследование в области загрязнения воды — были начаты за эти годы по мере того, как осуществлялись планы создания некоммерческого проекта RAND для города, персонал и администрация которого были бы из числа членов корпорации, а управление осуществлялось бы советом, выбранным совместно RAND Corporation и городскими властями.

В апреле 1969 года начал свою работу Нью-Йоркский «RAND-институт» в качестве центра анализа и исследований, занимающегося только проблемами города Нью-Йорка. Как указывается в сертификате о регистрации, задача института состоит в том, чтобы: «Проводить программы научных исследований, представлять доклады и рекомендации, имеющие отношение к жизни, планированию и управлению города Нью-Йорка». Финансируемый в основном за счёт города бюджет института в настоящее время составляет около 2,5 миллиона долларов в год. Кроме средств, получаемых от города, поступления от RAND Corporation составляют примерно 150 тысяч долларов в год. В дополнение к этому институт получает некоторые средства от федеральных органов, включая ассигнования в 360 тысяч долларов от Министерства жилищного строительства и развития городов и трёхгодичное пособие в размере 900 тысяч долларов от Фонда Форда. Его персонал составляет в настоящее время 75 человек, из которых примерно 50 являются специалистами в таких областях, как математика, инженерные науки, юриспруденция, медицина, экономика и исследования операций.

Создание этого института является беспрецедентным событием как для города, так и для аналитических центров. Нью-Йорк стал первым американским городом, имеющим свою собственную организацию этого типа, которая в свою очередь для RAND Corporation означает начало деятельности в совершенно новом направлении. Шутливо и не без некоторой зависти другие организации, занимающиеся военными анализами, назвали это событие «вторым пришествием RAND или «новым перевоплощением».

Питер Л. Зантон, уроженец Нью-Йорка, который возглавляет институт и работает в нём с момента его образования, говорит, что начало деятельности этой организации было связано со «значительными неприятностями». По его словам, RAND имела мало опыта в выполнении крупномасштабных работ для отдельного города, в то время как городские власти не сталкивались с анализами того рода, который выполняла RAND. «Мы вели дела успешно и оказали помощь городу в различных областях. Мы не собираемся спасать город в одиночку, но мы займёмся этим делом и окажем всю возможную помощь. Эта концепция пока развивается успешно хотя бы по той причине, что мы нашли пути для экономии городских средств».

Как считает Зантон, цель института можно выразить очень просто: «Повышение эффективности городских органов управления и в результате достижение не только экономии средств, но и повышения качества жизни». По его мнению, наиболее важное обстоятельство, оправдывающее такой подход, состоит в том, что институт по-новому рассматривает все проблемы и не ограничен старыми идеями, в том числе идеями, обусловленными традиционными методами анализа военных систем. Зантон говорит: «На всех наших сотрудников только семеро были переведены из Санта-Моники, а большинство остальных было набрано в Нью-Йорке. Большинство предложений относительно создания исследовательских организаций по проблемам городов, о которых вы слышите в настоящее время, заключается только лишь в том, чтобы перебросить персонал из организаций, занимающихся решением военных и космических проблем на решение городских проблем».

Самому Зантону 40 лет. Он юрист, в 1958 году окончил юридический факультет Гарвардского университета. Проработав некоторое время клерком, а затем в частной юридической фирме, он поступил на правительственную службу в отделе планирования политики Управления по делам международной безопасности при секретариате министра обороны, затем в Бюджетное бюро, а позднее в специальную группу по реорганизации правительства. На жаргоне начала 1960-х годов он был, как и Горхэм из Института городских проблем, одним из «умных мальчиков», которые вышли на арену политической жизни во время администрации Кеннеди. Он оптимистично настроен относительно будущего института и считает, что четыре фактора сводят к минимуму вероятность неудачи. Во-первых, подход института к проблемам города характеризуется нарочитой скромностью, если не униженностью; во-вторых, по словам Зантона, «мы хотим сначала разработать наиболее настоятельные и оперативные проблемы, имея в виду, что постепенно мы создадим единую систему подхода к решению проблем». Его третий аргумент: «Мы не забиваемся в угол для проведения исследований, мы всё делаем совместно с официальными представителями города». В заключении он ссылается на фактор удачи: «Наши отношения с городом характеризуются достаточной сложностью. Нам повезло, что мы нашли клиента, который с пользой применяет то, что мы можем предложить».

Однако он первым соглашается с тем, что на первом этапе работы для города существовал значительный скептицизм, причём в основном он был вызван особенностями отношений городских властей Нью-Йорка с другими внешними консультантами. Одной из причин, в силу которой городские власти стремились установить долгосрочные отношения с RAND Corporation, был беспорядочный характер исследований, характерный для большинства внешних консультантов, работавших в прошлом по заказам этих властей. Как и в отношении других городов, такие консультанты представляли пространные, напичканные жаргоном и в целом не имеющие практической ценности доклады, в которых излагалось (новым языком) то, что уже известно городским властям, либо жестоко критиковались люди, заказавшие эти самые доклады. Более того, по самой природе таких контрактов советники неизбежно исчезали по завершении докладов. Для такого города, как Нью-Йорк, который, согласно сообщению газеты «Нью-Йорк таймс», истратил неслыханную сумму 75 миллионов долларов на оплату внешних консультантов в 1969 году, столь неудовлетворительная организация могла привести лишь к неоправданно высоким затратам. Мэр Нью-Йорка следующим образом определил, в чём будет состоять особенность взаимоотношений с RAND Corporation, когда он объявил о создании института: «Общим недостатком взаимоотношений с консультантами является то, что консультанты проявляют мало интереса к осуществлению программ, которые он помог разработать. Это часто приводит к неудовлетворительным результатам, когда выясняется, что наиболее трудной частью является сохранение существа первоначальной идеи в практической программе. По сравнению с прошлым опытом мы отмечаем желание корпорации отложить разработку моделей на достаточный срок, чтобы оказать помощь в применении их новых предложений в реальном учреждении, в реальном городе». В том же заявлении, сделанном в марте 1969 года, отмечалась ещё одна причина привлечения RAND: «Город Нью-Йорк, как и все другие города Америки, в настоящее время имеет много проблем, много политиков и много критиков. У него просто не хватает людей, разрешающих проблемы. У него не хватает талантливых людей, которые не только будут повторять то, что мы находимся в трудном положении, но и будут отыскивать решения».

Подход института к городским проблемам заключался в том, чтобы вначале сосредоточить внимание на наиболее неотложных текущих проблемах, а затем выполнить более тщательный обзор и разработать решение в целом. Зантон рассматривает 4 последовательные фазы деятельности. Сначала рассматриваются конкретные проблемы городских учреждений и оказывается помощь в их разрешении. «Это мы будем делать всегда», — говорит Зантон. Вторая фаза заключается в рассмотрении этих проблем с учётом того, какое место они занимают среди других проблем города. В следующей фазе институт устанавливает связи между конкретными проблемами и разрабатывает решения для более крупных проблем. Оп говорит: «Например, можно установить связь между состоянием жилого фонда и пожарами, если мы обнаружим, что в 1 проценте зданий в городе происходит от 30 до 40 процентов пожаров. Подобного рода явления заставляют нас делать существенные, недвусмысленные рекомендации». Заключительная фаза, которая, как считает Зантон, наступит через 6–10 лет, когда институт будет располагать необходимыми знаниями и возможностями, чтобы «смоделировать» город целиком, рассматривать и анализировать его как сложную и большую систему. Он говорит, что заключительная, обобщающая фаза представляет собой гигантскую интеллектуальную задачу и крайне далека от завершения.

Работа этого института (и его предшественника) начинает оказывать заметное воздействие на город. Хотя ни одно крупное изменение ещё нельзя отнести за счёт деятельности института, можно упомянуть несколько значительных новых идей, экспериментов и процедур. Первоначально этот институт занимался проблемами пожарной охраны. В одном проекте разрабатывалась старая идея, что распространение пожаров не имеет математической закономерности и по этой причине не может быть предсказано. Институт рассмотрел отчёты примерно об одном миллионе пожарных тревог, проанализировав такие, характерные для них факторы, как время, погода, место, вид здания, характеристику жильцов, и свёл данные в детальную математическую модель. Модель была успешно использована для того, что всегда считали невозможным: сравнительно точного предсказания случаев пожаров и ложных тревог. Помимо того что модель представляет собой инструмент, помогающий плановикам пожарного управления в определении расположения личного состава и оборудования, модель может в будущем стать «барометром» для определения положения в городе или системой раннего предупреждения. Количество пожаров и ложных тревог в общине оказалось тесно связанным с другими социальными и экономическими факторами в этом районе, такими, как разрушение жилого фонда, преступность малолетних и высокий уровень миграции, и, таким образом, еженедельный анализ данных о тревогах может послужить сигналом того, улучшается или ухудшается положение в данном районе.

Эта и другие модели разной степени сложности уже повлияли на практику работы различных управлений. Например, модель показала, что количество тревог в городе между 15 часами и часом ночи в два раза превышает тот же показатель для остальной части суток. Она также показала, что незначительные события, такие, как пожар мусора и ложные тревоги, больше всего происходят именно в этот период. Хотя эти случаи не требуют использования всех сил пожарного управления, повседневная практика состояла в том, чтобы посылать три пожарные машины, передвижной насос и две машины, оборудованные лестницами, по каждому сигналу тревоги. Анализ института показал, что при такой практике использовалось слишком много оборудования в пиковые периоды, когда была велика вероятность того, что тревога связана с небольшим пожаром или вообще ложная, а на другие выезды приходилось выделять гораздо меньше техники и людей. Более того, когда появлялась потребность в дополнительном оборудовании, его трудно было найти. Институт предложил методику, при которой количество направляемого личного состава и оборудования зависело от типа тревоги, условий работы и времени дня. Это предложение было сделано после того, как анализ института показал, что в пиковые периоды дня подобная практика позволит быстрее, чем раньше, выделить необходимое оборудование для использования на крупных пожарах. Эта стратегия вместе с другой, которая заключалась в том, чтобы увеличивать количество оборудования и личного состава в пиковые периоды, была принята Управлением в конце 1969 года. Затем совершенно неожиданно институт обнаружил, что старая практика направления подразделения, ближе всего находящегося к месту происшествия, является неоправданной, поскольку подразделения имеют совершенно различную нагрузку. С тех пор институт помог Управлению ввести новый порядок наиболее эффективного определения вызова подразделений по тревоге.

Институт сыграл также свою роль в отыскании и внедрении новых методов борьбы с пожарами. Одним из наиболее впечатляющих открытий является «скользкая вода», — вода, в которую добавлены ничтожные количества дешёвого неядовитого химического вещества, полимера с длинной молекулярной цепочкой, который снижает турбулентность воды, что позволяет повысить её скорость и дальность выброса. В мае 1969 года публичная демонстрация «скользкой воды» в тренировочном центре пожарного управления на Уэлфер-Айленд показала, что унция вещества, добавленная к 200 галлонам воды, увеличила поток воды из брандспойта на 60 процентов, а длина струи увеличилась вдвое. Использование «скользкой воды» делает обычный брандспойт более мощным и позволяет использовать механизмы меньших размеров с целью увеличения скорости и маневренности. Городское управление решило, что к 1975 году все оборудование будет иметь химические смесительные камеры, необходимые для использования «скользкой воды», а пожарное управление предполагает, что, когда все насосы будут оборудованы таким образом, будет достигнуто увеличение эффективности работы, которое обошлось бы в 15 миллионов долларов в год при использовании обычных методов.

Другим техническим изобретением, которое рассматривается институтом, является возможное использование чувствительных и надёжных детекторов «ионизации» в качестве основы системы раннего обнаружения и оповещения о пожарах. Хотя долго считали, что такая система предупреждения будет слишком дорогой и трудоёмкой в техническом отношении, институт рассмотрел систему, которая включает в себя обнаружение пожаров и автоматическую передачу сигнала тревоги, которая технически удобна в производстве и не слишком дорога. Хотя для каждого здания понадобится несколько детекторов, годовая стоимость их содержания будет составлять всего лишь 12 долларов. Эта концепция сейчас разрабатывается институтом и пожарным управлением.

Ещё одной областью, в которой институт способствовал улучшению работы пожарной охраны города, является связь. Некоторые изменения были незначительными (такие, как рекомендации в отношении нового оборудования и улучшения в распределении радиочастот в радиосети Управления), другие были более существенными. Одним из наиболее интересных новшеств явился порядок направления пожарных команд на вызов. Когда институт начал свою работу, было выявлено, что одним из слабых мест пожарной охраны является работа диспетчерского центра, который передавал сигналы тревоги в пожарные команды. В Бруклинский центр связи, наиболее загруженный в городе, был послан исследователь, который в течение многих ночей наблюдал за деятельностью центра. Этот исследователь, Артур Свереи, после нескольких недель наблюдения разработал модель диспетчерских операций. Модель Сверен не только показала, что в системе имеются узкие места, но и то, что она находится накануне полного развала. При воспроизведении операций центра было обнаружено, что два предыдущих предложения об улучшении — увеличение количества диспетчеров и использование скоростных электронно-вычислительных машин — окажут очень небольшое положительное воздействие на систему. Изменение, которое было предложено при рассмотрении модели, было связано с тем, что узким местом являлся не приём сигналов тревоги, а порядок принятия решений о том, как реагировать на них. Институт рекомендовал разделить операции по принятию решений. Управление с этим согласилось, и в июле 1969 года этот метод был использован. Это изменение позволило Бруклинскому центру сократить время ответа на сигнал тревоги в пиковые периоды с 11 минут до 2 минут. Меры, принятые для совершенствования связи в Бруклинском центре, используются в качестве образцов для улучшения работы других диспетчерских центров.

В будущем деятельность по совершенствованию пожарной охраны будет включать разработку систем обнаружения и оповещения о пожаре и более глубокий анализ причин — как технических, так и социологических — пожаров. Будет также оказана помощь в разработке системы управления, информации и контроля с использованием электронно-вычислительных машин.

В тот же период работа для полицейского управления Нью-Йорка и других учреждений, занимающихся поддержанием порядка, концентрировалась в области оперативных вопросов. Деятельность института в этой области включала предоставление консультаций по улучшению системы связи и длительных исследований, результатом которых явились предложения о новых методах формирования патрулей и распределения этих патрулей по участкам. Институт рассмотрел все аспекты размещения полицейских сил, проблему набора представителей национальных меньшинств в полицию, определение оптимального числа оперативных сотрудников для передачи срочных вызовов в различные часы дня и работал над сокращением времени, необходимого полиции для выезда на вызов. Проведённый институтом анализ вызовов и размещения радиофицированных машин помог провести эксперимент с «четвёртой сменой», которая была добавлена к существующим трём восьмичасовым сменам. Согласно тенденции, отмеченной в анализе, в конце 1969 года в Бронксе был размещён добавочный взвод с 18.00 до 02.00 ночи. В первый шестимесячный период работы количество арестов выросло на 40 процентов по сравнению с предшествующими 6 месяцами. В связи с этим экспериментом «четвёртая смена» в настоящее время работает во всём городе.

В последнее время институт занялся проблемами здравоохранения. Он работает над созданием большой новой программы, по которой будут организованы от 20 до 30 новых районных центров по лечению психических заболеваний, помимо пяти работающих в настоящее время, что позволит изменить существующее положение, когда терапевты и другие специалисты уделяют пациентам весьма малую долю своего рабочего времени, в большинстве случаев меньше половины. Институт работает над разрешением этой проблемы путём изменения функций различных сотрудников психиатрических клиник. Он также рассматривает юридические проблемы, связанные с созданием районных служб здравоохранения, приспособленных к потребностям конкретных общин, таких, как управляемые городом бесплатные клиники в районах, подобных Ист-Виллидж, где основной упор будет делаться на борьбу с наркотиками и венерическими болезнями. Другой вид работы в области здравоохранения направлен на проведение оценки и улучшения амбулаторного обслуживания, описание и определение потребности в медицинском обслуживании для лиц с серьёзными психическими заболеваниями.

В результате изучения отдельных проблем в области здравоохранения были разработаны конкретные мероприятия. Исследование отравления свинцом показало, что существует значительная угроза такого отравления для детей, и привело к принятию городскими властями программы по борьбе с этой опасностью. Изучение венерических болезней показало, что хотя в городе эффективно выявляются случаи заболевания сифилисом и принимаются соответствующие меры, недостаточное внимание уделяется программе борьбы с растущим количеством заболеваний гонореей. Такой вывод оказал серьёзное воздействие на планы по расширению программы борьбы с венерическими болезнями. Другие выводы, сделанные институтом, также настоятельно требуют принятия мер. Анализ распространения алкоголизма в городе позволил прийти к заключению, что подавляющее большинство алкоголиков живут в тех районах, где количество соответствующих лечебных учреждений недостаточно. Изучение институтом проблемы наркомании только началось и будет концентрироваться на изыскании наиболее эффективных способов борьбы с наркоманией и разработке соответствующих программ.

Подобным же образом изучался очень широкий круг вопросов, связанных с экономикой жилищного хозяйства города. Исследования по программам предотвращения ухудшения жилого фонда привели к выводу, что существующее законодательство по контролю над квартирной платой способствует такому ухудшению, поскольку из-за этого законодательства квартирная плата не отражает долгосрочных затрат, связанных с эксплуатацией жилого фонда. Некоторые рекомендации в этой области уже нашли своё отражение в изменениях, внесённых в правила контроля над квартирной платой, а другие в настоящее время рассматриваются. Например, до 1970 года увеличение подпадающей под такое законодательство платы было связано со сменой жильцов в данных квартирах, теперь оно обусловлено расходами домовладельца и улучшениями в результате одной из рекомендаций института. (Деятельность института в данной области, пожалуй, наиболее ярко показывает его социальную направленность. Вопрос о квартирной плате в американских городах является одной из наиболее острых социальных проблем. От её крайне высокого уровня страдают в первую очередь беднейшие слои населения. Однако рэндовский институт совершенно явно в интересах квартировладельцев смог разработать «доводы» в пользу отмены или существенного ослабления весьма робких мер, направленных на ограничение роста квартирной платы. — Прим. ред.) Городские власти рассматривают большое количество различных изменений в положениях, регулирующих взаимоотношения квартировладельцев и квартиросъёмщиков, предложенных институтом, и в экспериментальном порядке вводят некоторые из них в действие. Изучаются вопросы жилищного строительства за счёт муниципальных и других общественных фондов. Одно из таких исследований, проведённое в отношении семей среднего класса, имеющих детей, показало, что в действительности подобное строительство выгодно для бездетных людей, доходы которых по большинству показателей должны быть отнесены к высшему, а не среднему классу. Предложения об изменении правил утверждения таких проектов были представлены городскому управлению жилого фонда и развития.

Институт также сотрудничает с городскими учреждениями по конкретным проблемам в области социального обеспечения, загрязнения воды, экономического развития и миграции муниципальных ресурсов. Хотя он мало сделал в таких областях, как транспорт, загрязнение воздуха, образование и вывоз отходов, он планирует расширить своё участие в решении этих проблем. Помимо работы по контрактам с городскими учреждениями, часть его деятельности является самостоятельной, то есть оплачивается за счёт средств из Фонда Форда или за счёт накопления собственных поступлений. Подобная самостоятельная деятельность служит основой для работы, которая, по мнению сотрудников института, сможет заинтересовать городские власти в будущем, либо это работа, от продолжения которой первоначальный заказчик отказался, несмотря на её ценность.

Осуществляемый институтом проект по разработке математической модели залива Джамайка с целью использования при рассмотрении различных методов борьбы с загрязнением вод недавно привлёк внимание Управления по защите окружающей среды. С другой стороны, некоторые проекты, от разработки которых отказалось полицейское управление, продолжают осуществляться на средства института. Работа для полиции с самого начала вызывала ожесточённые споры и, по сообщению некоторых сотрудников института, была прекращена именно из-за её противоречивости. Высказывались опасения, что гражданские лица, не занимающие официального положения, окажутся чересчур хорошо информированными об операциях полиции и борьбе различных фракций в полицейском управлении.

Во всех областях исследований рассматриваются новые альтернативы, включая те, которым раньше уделялось мало внимания. Например, обнаружив, что, несмотря на трудности с жильём, из всё большего количества вполне прочных зданий выселялись жильцы и эти здания не использовались, поскольку их владельцы считали, что они не получают прибыли, институт приступил к изучению проблемы владения определёнными типами домов кооперативными или некоммерческими группами при содействии со стороны городских властей. Многие из рассматриваемых проблем весьма неопределённы, и выводы оказываются часто совершенно неожиданными, например было установлено, что некоторые формы социального попечительства, такие, как помощь семьям с детьми-иждивенцами, чаще используются по мере общего увеличения занятости, а не с ростом безработицы. Одна гипотеза, объясняющая этот кажущийся парадокс, заключается в том, что рост числа предлагаемых рабочих мест для мужчин с низким уровнем доходов быстрее возрастает в пригородах, что заставляет главу семьи временно уезжать из города для работы в пригородах, а это приводит к семейной нестабильности и в свою очередь требует оказания помощи. В институте считают, что выявление и понимание таких неявных взаимосвязей необходимо для проведения реформ в городах. Работа института в основном оправдывается тем, что он помогает городу выбраться из углубляющегося экономического кризиса. Расходы на управление городом Нью-Йорком растут на 15 процентов в год, в то время как доходы растут только на 6 процентов в год. Эта разница влечёт за собой дальнейшее ухудшение качества услуг и может привести к банкротству. Задача института состоит в том, чтобы изменить эту тенденцию. Чтобы добиться успеха, необходимо экономить деньги и одновременно повышать качество услуг — задача трудновыполнимая с любой точки зрения. Изобретения, подобные «скользкой воде», рассматриваются в качестве примера движения в правильном направлении, поскольку оно повышает качество предоставляемых услуг и в конечном счёте приведёт к экономии средств. В будущем институт рассмотрит деятельность многих городских служб и организаций с целью экономии средств и может предложить проведение спортивных мероприятий, например передачу частному подрядчику одной из основных муниципальных служб (скажем, уборку снега или определённый вид здравоохранения), или введение платных услуг для жителей и деловых предприятий (скажем, вывоз мусора или потребление больших количеств воды).

Большая программа оказания помощи городу в борьбе с экономическими трудностями привела к тому, что институт начал заниматься вопросами городского бюджета. В условиях Нью-Йорка 1970-х годов он начинает применять систему планирования, программирования и разработки бюджета, (ППРБ), применявшуюся RAND Corporation В отношении различных федеральных мероприятий в 1960-х годах. Такая система, подобно многим другим концепциям в области управления, разработанным для Вашингтона «фабриками мысли», основана на простых принципах. В применении к городу она требует, чтобы каждый год управления сообщали о своих долгосрочных целях (обычно на 5 лет), определяли альтернативы для достижения этих целей, объясняли, почему выбраны то или иные программы, что предполагается выполнить в течение этих лет и какие для этого потребуются расходы. Короче говоря, требовалось, чтобы городские чиновники думали и строили планы на будущее, рассматривая имеющиеся в настоящее время альтернативы. В качестве конкретного примера можно привести один из элементов системы планирования, программирования и разработки бюджета RAND Corporation, которая рассматривает «расходы за весь срок программы» (термин, принятый в «фабриках мысли» для оценки того, какие расходы понадобятся, чтобы осуществить всю программу целиком). Это сокращает вероятность проведения программ с небольшими первоначальными капиталовложениями, затем разрастающимися в таких масштабах, что проведение их становится невозможным. Хотя такой порядок выглядит вполне разумно, существующая практика является полностью противоположной. Управления просто представляют годовой бюджет, чтобы проработать ещё один год и не задумываться над долгосрочными последствиями затрат. Институт оказывает помощь городу в создании возможностей проводить такой анализ своими силами.

Нью-Йорк в своём экономическом развитии сталкивается с проблемами, аналогичными проблемам большинства других городов, и обеспечение занятости для его жителей является одной из них. Основные направления исследований института в данной области включают: миграцию в город и из него, распределение доходов по различным группам рабочей силы Нью-Йорка и то, как занятость связана с политикой в области социального попечительства и заработной платы. Работа института показывает, что в городе сложилось неудовлетворительное положение. Например, установлено, что в последние годы в городе снижалось количество рабочих мест с низким и средним уровнем оплаты и увеличивалось количество мест с высоким уровнем дохода. Институт пытается выяснить, как проводимая городом политика влияет на эту тенденцию.

Институт мало известен вне коридоров нью-йоркских бюрократических учреждений и, по словам Зантона, «всячески уклоняется от известности». Это подтверждается тем фактом, что большинство нью-йоркцев никогда не слышали об институте. Тем не менее те, кто управляет городами или надеется оказывать им помощь, следят за работой института с большим интересом, а для других представителей аналитических центров это является экспериментом, который можно было бы провести в других местах. Зантон говорит: «Мы не хотим быть прототипом, но другие, несомненно, наблюдают за нашей работой, для того чтобы определить стиль, масштабы и размеры операций, которые будут проводиться в будущем. Мы не можем уйти от факта, что наш успех или неудача будут и должны служить уроком для всей нации». Возникают другие союзы, которые в ближайшие месяцы или годы могут углубиться. RAND Corporation, которая много поработала для других городов, отыскивает нового партнёра для сотрудничества, подобного её сотрудничеству с городом Нью-Йорком. «МИТРЕ» выполняет целый ряд аналитических исследований для штата Массачусетс; городу Лос-Анджелес оказывает помощь небольшая группа — Лос-анджелесская корпорация технического обслуживания; «ТЕМПО», Мемориальный институт Баттелла, Стэнфордский исследовательский институт, Институт оборонных анализов и другие организации имеют рабочие контракты с городами и штатами, которые, по заявлениям своих представителей, могут — и они надеются, что это случится, — привести к возникновению более прочных связей.

Трудности, стоящие перед институтом, исключительно велики. Какое бы то ни было улучшение положения в Нью-Йорке не является лёгкой задачей для сравнительно небольшой группы с ограниченными средствами. Проблема усложняется вопросом доверия. Один из исследователей говорит об осложнениях подобного рода: «Полиция относится к нам очень настороженно, а некоторые из студентов, с которыми мы работали, вначале думали, что мы здесь для того, чтобы помогать полиции посылать вертолёты для контроля над гетто».

Другой непосредственной трудностью является обеспечение дальнейшей деятельности института. К маю 1971 года институт оказался в крайне трудном положении, поскольку с июля предшествующего года ему не производилось Каких-либо выплат и не было никаких перспектив на получение средств в будущем. Если институт переживёт этот кризис, впереди его ожидают другие реальные политические трудности. Новый мэр легко может обречь его на смерть, просто отказавшись предоставлять поддержку.

В то время как институт работает в реальном городе, пытается решить весьма реальные проблемы, другие группы работают с теоретическими городами, выполняя ту же задачу. Одной из таких групп является корпорация «Энвайронметрикс», находящаяся в Вашингтоне.

4. Города-модели

Было бы трудно предположить, что городу, уже охваченному массой проблем, придётся столкнуться с какими-то новыми проблемами, но они возникли, причём все сразу. Крайне серьёзный кризис доверия вёл к расколу между населением города и совсем недавно избранной городской администрацией. Прежде всего обещанный городским советом доклад «О положении в городе» всё ещё не был опубликован, хотя прошли все сроки, и представители объединения организаций городских граждан явились в городской совет, требуя устного доклада. Грубые ошибки со стороны городских официальных лиц привели к демонстративному уходу группы представителей. Последней каплей явилось заявление председателя городского совета о том, что, по его мнению, одной из наиболее кардинальных мер для изменения положения в городе должно быть возвращение белого населения из пригородов в город, то есть то, что меньше всего следовало говорить группе представителей, возмущавшихся по поводу невыносимо высокой жилищной платы, обилия крыс и перенаселённости города.

Сразу же после демонстративного ухода группы представителей стали известны следующие признания городского управления: обещанная программа строительства школ не сможет быть начата в сроки, поскольку из-за «ошибки компьютера» (так заявила администрация) работники городских служб получали крайне завышенную зарплату, и возникла необходимость очередного повышения налогов, хотя городские власти сознавали, что личные финансовые обязательства граждан города уже и без того были рекордно высокими.

В этой связи администрация сделала единственно правильную в этом положении вещь — предложила провести «специальные выборы». После долгой серии встреч между администрацией и организациями, представляющими граждан города, было решено не проводить выборы, а продолжить переговоры обеих сторон, прекратить общие рассуждения и подумать, нельзя ли в будущем году разрешить серьёзные проблемы путём совместных действий.

Все эти события произошли в течение одного периода игры под названием «модель города», которая регулярно проигрывается в небольшом некоммерческом научном учреждении «Энвайронметрикс». При входе в административное здание в Вашингтоне, один из этажей которого оио занимает, чувствуется несколько несовместимая с общей обстановкой атмосфера спортивного зала. Причиной этого являются характерные признаки самой игры, поскольку вполне возможно, что в игровой комнате могут находиться от 20 до 100 Возбуждённых людей, участвующих в развернувшейся игре и увлечённо борющихся с упадком городского комплекса.

Единственная основная функция «Энвайронметрикс» — создание и отшлифовка программы игр, с помощью которых можно имитировать формирование проблемы в большом городе. Собственно, игры — это сжатые с помощью ЭВМ во времени и пространстве события, предназначенные для того, чтобы с ними играли люди, действительно работающие над проблемами реально существующих городов. Другими словами, «Энвайронметрикс» создаёт города сдаёт их напрокат в образовательных или экспериментальных целях. «Продуктом» организации является опыт, приобретаемый нейтральными средствами. Питер Хаус, 33-летний президент компании, так объясняет принцип нейтральности: «Мы не представляем какую-то одну школу мышления или теорию. Скорее, наша задача — в воспроизводстве моделей действительности. Наш принцип состоит в использовании интеллектуальной добросовестсти при создании этих моделей, с тем чтобы другие могли лучше понимать действительность. Когда мы создаём город, мы оставляем за порогом весь наш субъективизм и стараемся избавиться от пристрастного подхода, насколько это возможно для человеческих существ. Модели нейтральны, и, подобно молоту, их можно использовать для созидания либо для разрушения вещей». «Модель города» — наиболее новаторская игра в репертуаре «Энвайронметрикс». Ей предшествовали игры под названием «Регион–1», «Регион–11» и «Город–1».

Игры с этими моделями проводили разнообразные люди, представляющие правительство, бизнес и образование, включая таких совершенно различных людей или групп, как редактор местной нелегальной газеты, бывший министр сельского хозяйства, целый класс средней школы, руководящие работники администрации средних школ Филадельфии, группа молодых студентов, изучавших деятельность Белого дома, сотрудники корпорации, занимающейся развитием «нового города» Колумбия в штате Мэриленд, и лидеры негритянского населения столицы США.

Обычная игра начинается с распределения ролей между участниками. Можно получить ключевую роль, например мэра города, члена Совета по образованию, представителя пригородов, либо быть выбранным в качестве представителя группы граждан или группы частных собственников, например домовладельцев. После этого участникам игры предоставляется один из разнообразных городов, включённых в набор данной модели.

Размеры города и форма городского управления могут изменяться в зависимости от характера проблем, которые предстоит решить, например по желанию можно создать город со всеми основными демографическими, географическими и административными характеристиками, идентичными городу Саванне в штате Джорджия. Каждому участнику игры даётся подробный и всеобъемлющий инструктаж о городе, с которым ему и другим предстоит иметь дело. Далее по условиям игры даётся описание состава населения как в самом городе, так и в пригородах, формы городского управления, последних политических событий и существующим проблем. В целом даётся описание растущих, развивающихся и в целом здоровых пригородов и города, который постоянно сталкивается с такими проблемами, как ухудшающаяся система школьного образования и высокий уровень безработицы. Город, обычно используемый в игре, очень напоминает город Балтимор в штате Мэриленд.

Дополнительно каждому играющему сообщается подробная информация о его роли в игре. К примеру, мэр «Большого города», помимо прочего, узнает, что общий дефицит городского бюджета равен 479 миллионов долларов, в то время как его коллега в пригороде, председатель совета округа, выясняет, что финансовая задолженность пригородов составляет лишь 58 миллионов долларов. Каждому участнику игры, представляющему социальную группу, сообщается об уровне доходов его группы и той части доходов, которая взимается на образование, уплату налогов, благотворительность, организацию досуга и так далее. Соответственно участник игры, осуществляющий контроль над городскими зданиями, получает информацию об их месторасположении, стоимости и проживающих в них лицах. Все эти данные на специальных печатных бланках выдаёт ЭВМ. Каждому участнику игры, кроме того, даются составленные ЭВМ планы города и пригородов, на которых подробно указывается состояние районов города, кто владеет зданиями, маршруты автобусов, места расположения школ и фабрик и другие данные, способствующие быстрой ориентации в географии города и прилегающих к нему районов.

Игра протекает в нескольких игровых залах. Основной зал — большой и хорошо освещённый, с интерьером, полностью выдержанном в чёрном цвете. В центре зала положено углубление, в котором находится модель города уменьшенного масштаба. Вокруг углубления — «торговый прилавок» в виде мягко обитой круглой стойки, вокруг которой собираются для торга и переговоров, подобно тому как это делают маклеры на бирже. В основном зале работают социальный и экономический секторы городского хозяйства. Рядом с основным залом имеется ряд комнат, где располагаются органы управления городом и пригородами. Дополнительно имеется большой конференц-зал городского совета и кабинеты руководителей департаментов по таким вопросам, как образование, планирование и районирование.

Игра подразделяется на несколько периодов, каждый из которых охватывает один год в жизни города и длится примерно половину дня. Первый период (или год) начинается с того, что три основные группы участников — социальная, экономическая и административная — начинают принимать решения для осуществления каких-то изменений. Каждый игрок имеет в своём распоряжении список возможных мер. К примеру, игрок, принимающий решения в социальном плане, может организовать забастовку или бойкот, принимать участие в периодических выборах или изменять количество времени, которое представляемые им люди затрачивают на различную деятельность (например, на политическую деятельность или отдых). Правил, как таковых, не существует, так что можно организовывать коалиции, принимать кажущиеся нелогичными решения, навязывать политические доктрины. Ответственный за социальные решения игрок, представляющий большой блок безработных, может, если хочет, либо ничего не предпринимать, либо добиваться новых рабочих мест в своём районе или заняться только разработкой радикального плана любого характера, начиная от Принудительного перемещения своих подопечных в более богатые пригороды, где предположительно больше возможностей для трудоустройства, и кончая созданием каких-то организаций в своём районе. Каждый участник игры имеет возможность вносить изменения в своём секторе путём составления инструкций в письменном виде и вводе их в ЭВМ. Сразу же после завершения каждого периода ЭВМ обрабатывает введённые в неё инструкции и к началу «следующего года» выдаёт новую информацию, Показывающую участникам игры изменения в их секторе за год. В результате всех принятых решений каждый играющий, несомненно, обнаруживает перемены в своём секторе города. Даже если он ничего не предпринимал, действия других участников игры будут отражаться на положении в его владениях. Для иллюстрации можно сказать, что участник, отвечающий за социальные вопросы и ничего не предпринимающий, в то время как другие играющие увеличивают налоги и жилищную плату, обнаруживает, что финансовое бремя для его населения возросло так же, как, вероятно, и их недовольство.

Как правило, результаты первогодичного периода бывают неожиданными. Ответственный за социальные вопросы, который, предположим, решил, что его подопечные будут уделять больше времени самосовершенствованию с помощью системы образования для взрослых, выясняет, что его удачному плану недоставало одной реалистической детали, он не согласовал с Советом по образованию вопрос о расширении образовательных программ для взрослых, в связи с чем существующие ограниченные программы обучения не могли справиться с неожиданным наплывом новых учащихся. ЭВМ отмечает это несоответствие и сообщает ответственному за социальные вопросы, что не только его подопечные зря потратили время, пытаясь добиться места в несуществующей системе образования для взрослых, но что степень их недовольства условиями жизни в городе ещё больше возросла.

Или взять другой пример, когда мэр города из лучших побуждений принимает решение ввести бесплатный проезд на автобусах, что, по его мнению, принесёт пользу тем, кто живёт в пределах города. ЭВМ сообщает ему, что его стремление сделать что-то хорошее не было тщательно продумано, так как он забыл улучшить систему автобусных маршрутов в городской черте, где их немного, и в итоге единственным результатом было улучшение положения жителей пригородов, которые больше пользуются автобусом и которые, таким образом, получили бесплатный проезд.

Возможна также ситуация, при которой домовладелец заключает соглашение с объединением граждан о превращении частных жилых домов в кооперативные жилища, и лишь потом выясняется, что его грандиозный план неосуществим из-за строгих законов о районировании, которые были введены в ЭВМ администрацией с целью предотвращения дальнейшего распространения трущоб. В этом случае ЭВМ предотвратила два благих, но нескоординированных действия.

Ещё один аналогичный случай относится к администрации, которая увеличила размеры социальной помощи без согласования с аналогичными расходами в пригородах, и эта мера повлекла значительную миграцию бедняков из пригородов в город, усложнив проблемы бюджетного дефицита города, безработицы и перенаселённости. По мере наступления новых периодов игры проводятся выборы, организуются новые и порой необычные коалиции, претворяются в жизнь новые проекты в области жилищного строительства и образования, то есть действительно имитируются мероприятия в рамках города, а, также деятельность городских учреждений. Поскольку не существует практически никаких правил игры, может случиться всякое: создаются газеты и радиостанции для поддержки кандидатов или для борьбы против них, организуются демонстрации, предлагаются взятки, организуется лоббизм и делается политика. Создание новых городских институтов вполне возможно. Если, как показал пример одной группы, принято решение выяснить, какой экономический эффект будет иметь открытие площадки аттракционов в одном из больших городских парков, ЭВМ послушно создаёт такой комплекс.

Часто подобные эксперименты на редкость поучительны. Например, одна из групп объединилась с тем, чтобы создать «новый город», но потерпела неудачу, так как действовала слишком поспешно и, как беспристрастно отметила ЭВМ, играющие израсходовали весь городской фонд, предназначенный на капиталовложения. Другая группа, проигрывавшая этот же вариант, организовала в одном из наиболее проблемных районов крупного города программу типа «образцового города». Благодаря помощи других городских групп им удалось ликвидировать безработицу в «образцовом городе», однако из-за недостаточного контроля над ресурсами они вызвали этим увеличение числа безработных в других районах города. В ходе другой игры участники решили проанализировать эффект коренной перестройки транспортной системы и влияние такой перестройки на рынок труда. ЭВМ было дано указание разрушить туннель, проложенный под заливом, разделявшим город на две части, в результате чего сразу же возросла безработица, налоговые поступления уменьшились и впоследствии начали возникать совсем новые тенденции в распределении рабочей силы. В ходе недавней игры ответственный за социальные вопросы, которому не удалось улучшить условия своих подопечных с помощью администрации или экономического сектора, ввёл в ЭВМ указание ликвидировать две основные фабрики в городе и рассчитать экономические последствия этого для города. Его мера немедленно привлекла большое внимание, так как остальные отрасли городского хозяйства осознали факт наличия безработицы и вызванного ей локального кризиса.

Однако подобное экспериментирование не практикуется в большинстве игр, где играющие решают такие повседневные вопросы, как налогообложение, контроль над жилищной платой, городской бюджет, автобусные маршруты, улучшение работы школ, ограничения, связанные с районированием, и осуществление новых программ жилищного строительства. Как правило, по мере завершения ряда периодов играющие всё более и более постигают динамику своего города. Крупные программы общественных работ в первые один-два года не приводят к каким-либо результатам, если не считать увеличения налогов. Простых решений почти не существует, а пригороды, нравится это или нет, являются главным фактором в жизни города. Заставляя игроков быть добросовестными и зачастую терпеть неудачи, ЭВМ период за периодом прослеживает решения людей, учитывает налоги, перекраивает городской бюджет, контролирует миграцию в пригороды и из пригородов, осуществляет оценку земельных участков, определяет последствия бойкотов и забастовок, вносит поправки к законам и расходует деньги. какого-то типичного окончания игры нет. После 5–6 «лет» напряжённой игры — в зависимости от того, кто и как участвует в ней — город может быть на грани упадка, либо положение несколько улучшится, либо развитие будет происходить в направлении значительного прогресса. Например, в ходе некоторых игр город значительно прогрессировал, но пригороды оказывались в состоянии хаоса. В другом случае после применения играющими подкупов и взяток город после целого ряда периодов не улучшился, но в нём происходит ряд серьёзных реформ. Точно так же различны реакции играющих в «образцовый город». Для многих участие в игре позволяет приобрести значительный опыт. Некоторые встревожены из-за своих неудач в попытках спасти город. Третьи относятся к этому как к приятному развлечению. Значительное число играющих приходят к выводу, что игра оказывает стимулирующее воздействие на мышление, и считают, что нужно ещё раз принять в ней участие, чтобы высказать своё мнение.

Автор участвовал в игре в течение трёх напряжённых дней вместе с разношерстной группой, включавшей физика, для которого участие в игре было частью самостоятельно разработанной программы подготовки к роли специалиста по решению городских проблем; любопытного сотрудника электронной компании, интересующегося применением ЭВМ в процессе игры; монахиню, решившую приобрести более ясное представление о проблемах города. В ходе трёх 10-часовых периодов играющие, взяв за основу увязший в проблемах город, сначала ещё более ухудшили положение в нём, а затем вроде бы нащупали путь для его улучшения. По мнению представителей «Энвайронметрикс», группа провела игру в целом хорошо, хотя вначале все слишком самоуверенно отнеслись к своим ролям. После игры представители «Энвайронметрикс» предоставили участникам игры возможность самим сделать оценку.

Молодой физик был крайне скептичен, настаивал, что, «если цель игры в том, чтобы убедить нас в сложности управления городов, вы доказываете очевидное». Другие не согласились, считая, что для этого было бы достаточно простой графической схемы. Представитель электронной компании, которому пришлось нелегко в роли управляющего городом, признал, что, начиная игру, оп был уверен в своих административных способностях, но по окончании его уверенность была поколеблена. Полемизируя с физиком, он сказал, что абстрактно знал, что управлять городом сложно, но только теперь он понял всю сложность этой работы. Он предположил, что если бы большее число работников управленческого аппарата приняло участие в игре, то в деловом мире, где сейчас бойко болтают о возможности решения городских проблем с помощью улучшенного управления и нескольких новых программ, воцарился бы новый, более конструктивный дух. Монахиня после игры пришла к убеждению, что ценность игры больше, нежели просто демонстрация сложности проблем, так как она предоставила редкую возможность экспериментирования с новыми идеями. Подобно остальным, она считала, что первая игра была лишь разминкой и необходимо повторить её ещё раз, прежде чем приступать непосредственно к экспериментированию. Всё согласились с тем, что игра носила строгий характер, была обескураживающе реальной и вызвала чувство неуверенности.

Президент «Энвайронметрикс» Питер Хаус считает возможными два основных пути применения игр. «Это лаборатории, в которых учёные и люди, занятые планированием в городах, могут опробовать свои теории без необходимости испытывать их на реальных людях в реальных городах, — говорит он, добавляя: — Это дешевле аренды реальных городов». Во-вторых, модели могут быть использованы учащимися, в том числе и средних школ, в целях обучения методам решения городских проблем. Хаус подчёркивает, что городские специалисты по планированию, деятели, определяющие политику, работники системы образования и студенты, изучающие городское планирование, — все они сталкиваются с очень жизненными проблемами города, но в своих попытках разрешить эти проблемы могут опираться лишь на чисто теоретические специальные исследования. По его мнению, игры и моделирование занимают некую промежуточную позицию, представляя собой абсолютно новый подход к решению проблем.

Игры таят в себе большие возможности и как средство обучения. В общем плане они дают учащимся и студентам возможность ознакомиться с проблемами в комплексе. Как заявил Хаус, «мы ничему не учим, мы просто даём учащимся возможность играть и учиться самостоятельно. Студент, полагающий, что он может разрешить проблему путём введения нового законодательства, а затем спокойно сидеть и ждать результатов, обнаружит, что не все так просто делается». В некоторых учебных программах уже использовались подобные игры, и национальный научный фонд перечислил компании пожертвование, с тем чтобы игра стала достоянием ещё большего числа университетов. «Энвайронметрикс» разрабатывает схему, с помощью которой многие средние школы и колледжи будут в состоянии участвовать в игре «Модель города» заочно, с помощью телетайпов, подключённых к центральной ЭВМ.

Другая особенность игр состоит в том, что они могут помочь в подготовке специалиста для выполнения конкретной работы. Хаус говорит: «Доктор философии, окончивший Гарвард и направляющийся в Кливленд как проектировщик, может проиграть вариант, наиболее приближённый к ситуации в Кливленде, и приобрести таким образом «опыт», ещё не приступив к работе».

Хаус излагает идеи о городах и моделях со скоростью ЭВМ. Заниматься моделированием с помощью ЭВМ он начал после того, как некоторое время работал в Министерстве сельского хозяйства в качестве налогового эксперта, а затем получил докторскую степень в области общественного управления в Корнеллском университете. По мнению Хауса, его молодая фирма выдержала первый экзамен, разработав реалистические модели, которые получили широкое признание из-за довольно точного отражения действительности. У него далеко идущие планы на будущее. Министерство образования США финансирует разработку новой игры, «модель города-метрополии», которая будет гораздо сложнее «модели города», так как в неё будут дополнительно включены такие новинки, как общественное и частное владение землёй, большее число учреждений и даже характеристика почв. И ещё одна новая игра, «модель региона», которая будет сложной моделью района с несколькими округами, разрабатывается при поддержке Министерства сельского хозяйства.

Однако главным и многообещающим проектом, находящимся в стадии разработки, является проект «модульного моделирования», который позволит имитацию практически любой ситуации в городе или окружающей среде. Система будет состоять из моделей пяти уровней — рациональной, региональной, города-метрополии, собственно города и отдельного района. На каждом из уровней будут модули или секции, отражающие экономические, политические, природные и социальные характеристики этого уровня. Когда будет проводиться работа на одном из уровней, например собственно города, другие уровни будут функционировать самостоятельно, автоматически, с помощью ЭВМ. Другими словами, участники игры или экспериментаторы, так же как и в жизни, будут иметь дело с неконтролируемыми факторами, такими, как погода, тенденции в национальной экономике, мероприятия государства и штата, которые будут определяться ЭВМ, и с контролируемыми факторами, которые будут возникать по инициативе самих играющих на их уровне. Играющие будут влиять на модель всей страны и в свою очередь испытывать её влияние. После разработки и сведения в единое целое этих индивидуальных моделей результатом будет «модель окружающей среды», которая теоретически будет позволять любые игровые возможности. Последствия экономического решения могут быть прослежены с помощью физических модулей на различных уровнях общества, так же как могут быть прослежены с помощью экономической модели округа последствия забастовки в каком-то районе, вызванной повышением жилищной платы.

Работа над модульным проектом уже началась, но, по словам Хауса, из-за трудностей по его созданию, включая технические трудности и титанический труд по сбору и обработке информации, пройдёт от 3 до 5 лет, пока схема не будет налажена и проверена. Он полагает, что разработанная схема даст новые радикальные методы решения городских проблем. Один из упомянутых им методов — «исследования, ориентированные на действия», с помощью которых будут вестись поиск и проверка программных решений, прежде чем претворять их в жизнь. Например, город, пытающийся решить вопрос о том, как спланировать систему общественного транспорта, чтобы удовлетворить максимальное число жителей, сможет направить своих проектировщиков для работы с моделью с целью быстрой проверки различных вариантов альтернативных схем, маршрутов и смешанных транспортных средств. За несколько дней можно будет проверить, каково будет влияние этих планов на город и регион в течение нескольких: лет. Хаус также надеется, что подобная работа позволит составить общую теорию городских систем в помощь учёным, исследователям и теоретикам для понимания динамики окружающей среды в стране в целом. Такая общая теория будет состоять из вспомогательных теорий в специфических областях, например теория массовой общественной транспортной системы будет разработана путём анализа большого числа ситуаций, подобных описанной выше.

Подобное использование сложных электронных игр в невоенных целях не ново, так же как идея «Энвайронметрикс» по созданию игр для городских условии не есть что-то исключительное. В настоящее время в стадии разработки находятся от 40 до 50 игровых моделей, которые должны помочь в разработке тех или иных аспектов городских проблем. «Модель города» и игровой вариант её — новые виды искусства, только начинающие своё становление. Будут ли они оказывать сильное положительное влияние на ситуацию в городе — это покажет только будущее. Питер Хаус, к примеру, считает, что их эффективность будет зависеть только от людей. Они будут полезны тем, кто действительно стремится к решению проблем, для тех же, кто безразличен, они будут просто дорогими игрушками.

Точка зрения Хауса становится понятной, если принять во внимание модели с меньшей степенью теоретического обобщения, требующие от планировщика или должностного лица более прямого подхода к проблеме. В данном случае наиболее полно видно, что модели особенно эффективны, когда идут поиски конкретного решения для его непосредственного применения. Исследователи в корпорации по разработке систем создают модели для поиска решений в отдельных областях. В этой группе моделей заложен принцип, состоящий в том, что многие проблемы решаются путём правильного распределения ресурсов, то есть определяется, где лучше всего разместить пожарные части, как справедливо распределить политическую власть, где построить новый аэропорт или осуществить расовую интеграцию школьной системы. Научная группа в корпорации по разработке систем под руководством В. В. Олминдинжера разработала целую серию таких моделей, которые действуют на основе информации, полученной в ходе переписи населения в 1970 году.

Интегрированная модель служит хорошей иллюстрацией того, как работают такие модели при условии действительной заинтересованности общества в решении проблем. В прототипной модели используются город Тёрнер-Фоллс в штате Массачусетс и его четыре школы для демонстрации того, как при помощи модели можно проверить планы интеграции и определить, какой из вариантов позволит снизить расходы, обеспечить больший порядок, уменьшить расстояние, которое учащиеся преодолевают до школ, и количество школьных автобусов. Во время одной из демонстраций модели во всех четырёх школах существовала следующая ситуация:

Перед ЭВМ была поставлена задача определить реальность плана, согласно которому в каждой школе должно быть не более 75 процентов белых учеников без большого увеличения расстояния до школы (в минутах ходьбы) или перегрузки какой-либо школы. Через несколько секунд ЭВМ выдала такое решение:

В этом варианте интеграция школы достигает более высокого уровня, и время, затрачиваемое на дорогу в школу, в среднем увеличилось лишь на 0,7 минуты, однако из-за условий, заданных ЭВМ не переполнять школы и не увеличивать время на дорогу в школу), в третий школе белых учеников более 75 процентов и некоторое число учащихся не было включено в распределение. (Речь идёт о решении проблемы расовых противоречий путём расовой интеграции. В основу такого решения была положена концепция, согласно которой простое перераспределение учащихся школ, принадлежащих к различным расам, позволит сделать большой шаг в деле установления «расового мира». — Прим. ред.)

Данный план несовершенен, и нужно пробовать другие варианты. В ЭВМ можно вводить все новые и новые планы, варьируя различные детали, например можно разработать и опробовать новые маршруты автобусов, с тем чтобы добиться большей интеграции и сократить время на дорогу в школу. Преимущество этой модели не в том, что она сразу же отвергает основной план, а в том, что с её помощью можно проверить и сравнить большое количество вариантов.

Так же как и в отношении двух других методов подхода к проблемам города — группы анализа политики федеральных социальных программ и аналитическе центры, служащей интересам одного города, — успехи тех, кто работает над играми и моделями в «Энвайронметрикс» и других организациях, пока невелики. Все эти три метода в основном используют такие технические принципы, как моделирование и финансирование программ, которые были первоначально разработаны для аналитической работы в других областях. Из всех тех комплексных проблем, которые они пытаются разрешить, проблема города является в настоящий момент, несомненно, наиболее сложной для аналитических центров и наиболее важной для определения перспективности концепции аналитическе центры. Несомненно также, что в сегодняшней жизни Америки нет другой такой области, где научный и технический прогресс так слабо влиял бы на действительность. В Соединённых Штатах Америки в полном разгаре борьба за приоритеты, и этот факт не проходит мимо внимания представителей науки, техники и теории. Лишь будущее покажет, смогут ли они стать эффективным посредническим звеном между теми, кто обладает знаниями, нужными для решения проблемы, и теми, кто имеет для этого власть.