Джеймс МакГанн: Аналитические центры и глобализация внешней политики

Мы живём в беспокойное время, когда постоянны лишь перемены, когда немыслимое прежде стало мрачной реальностью, а грань между внутренней и внешней политикой становится всё более размытой. Посулы и опасности глобализации преобразили наш взгляд на международные отношения и открыли политический процесс для новых участников, программ и результатов. Некогда международные отношения были исключительной прерогативой дипломатов, сотрудников правительственных органов и государств, но современные политики обязаны учитывать при формировании внешней политики разнообразный набор международных структур, включающий в себя такие организации, как CNN, «Аль-Джазира», Международный комитет за запрещение мин, «Гринпис», «Дойче банк», «Аль-Кайда», Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Организация стран-экспортёров нефти (ОПЕК) и другие.

Хотя эти действующие лица не являются порождением глобализации, именно она расширила их возможности. Достаточно вспомнить тот простой факт, что в 1950 году в мире действовали всего 50 государств и ограниченное число межправительственных и неправительственных организаций, и сразу начинаешь понимать сложности и особые проблемы, с которыми сталкиваются политические деятели, пытаясь выработать эффективную внешнюю политику. Задачи американских руководителей ещё сложнее ввиду присущего Соединённым Штатам статуса сверхдержавы, её глобальных обязательств и ряда транснациональных действующих лиц и проблем, которым ей приходится противостоять ежедневно.

В этом всё более сложном, взаимозависимом и информационно насыщенном мире правительства и отдельные политики сталкиваются с общей проблемой привлечения экспертных знаний к выработке государственных решений. Политикам нужна базовая информация о мире и обществах, которыми они управляют, о том, насколько эффективен нынешний курс, каковы возможные альтернативы, их вероятные издержки и последствия.

Во многих странах политики и правительственные чиновники сталкиваются не с информационным вакуумом, а с лавиной информации и бумаг. Действительно, на политиков нередко обрушивается больший объём информации, чем они реально могут использовать: жалобы избирателей, доклады международных агентств и общественных организаций, рекомендации аппарата, выкладки лоббистов и заинтересованных групп, обличение недостатков текущих правительственных программ в популярных или элитарных средствах массовой информации. Проблема в том, что эта информация часто оказывается бессистемной, ненадёжной или искажённой интересами тех, кто её распространяет. Часть информации может носить столь технический характер, что политики широкого профиля не в состоянии её понять или применить. Определённая часть информации может быть непрактичной с политической, финансовой или административной точки зрения или противоречить интересам политиков, вынужденных принимать решения на основе информации, которую они зачастую считают недостаточной. Другая информация может быть бесполезной, поскольку слишком радикально отличается от мировоззрения или идеологии её адресатов. В развивающихся и переходных странах базовые данные, необходимые для принятия обоснованных решений, часто отсутствуют и должны собираться, анализироваться и облекаться в форму, пригодную для использования парламентариями и государственными служащими.

В политике информация больше не превращается в силу, если не подаётся в нужной форме и в нужное время. Правительствам и политикам часто приходится пользоваться моментом, поскольку складывается удобная конфигурация социальных и политических сил, или принимать меры заставляет кризис. В любом случае они часто действуют быстро и принимают решения, опираясь на имеющуюся информацию, которая не всегда ведёт к наиболее обоснованной политике. Словом, политикам и другим лицам, заинтересованным в политическом процессе, необходима такая информация, которая была бы своевременной, понятной, надёжной, доступной и полезной.

Есть много потенциальных источников такой информации, в том числе: правительственные учреждения, университетские учёные, научно-исследовательские центры, коммерческие консультационные компании и международные агентства. Но во многих странах мира и политики, и государственные служащие для удовлетворения своих потребностей всё чаще обращаются к специализированной группе институтов. Независимые организации, занимающиеся исследованием и анализом государственной политики, обычно известные под названием аналитические центры, восполняют неутолимую потребность политиков в информации и систематическом анализе, который непосредственно связан с политикой.

Этот информационный императив привёл к созданию в начале XX века первых аналитических центров — Королевского института международных отношений (1920 год), Фонда международного мира Карнеги (1910 год), Института мировой экономики Киля (1914 год) и Института Брукингса (1916 год) — и продолжает оставаться главной движущей силой распространения политологических организаций сегодня. Международное движение за гражданское общество также стимулировало интерес к аналитическим центрам как альтернативному источнику информации по проблемам международного, национального и местного значения и как потенциальным критикам политики правительств и международных организаций, способным выступать с объективных позиций, не зависящих от правительства и деловых кругов. ¹

На протяжении большей части XX века независимые политологические центры, выполнявшие исследования и консультировавшие по вопросам государственной политики, были феноменом, встречающимся, главным образом, в Соединённых Штатах Америки. Гораздо меньше их было в Канаде и Западной Европе. Хотя в Японии довольно давно существуют аналитические центры, им, как правило, не хватает независимости, и они тесно связаны с министерствами или корпорациями. ² Широкое распространение аналитических центров по всему миру началось в 1980-е годы в результате действия сил глобализации, окончания Холодной войны и возникновения транснациональных проблем. Две трети всех ныне существующих аналитических центров были созданы после 1970 года, а свыше половины — начиная с 1980 года.

Воздействие глобализации на движение аналитических центров наиболее отчётливо проявляется в таких регионах, как Африка, Восточная Европа, Центральная Азия и отдельные страны Юго-Восточной Азии, где международное сообщество приложило согласованные усилия в поддержку создания независимых политологических организаций. Недавнее исследование, проведённое программой «Аналитические центры и гражданское общество» Научно-исследовательского института внешней политики, подчёркивает важность этих усилий и подтверждает тот факт, что большинство аналитических центров в этих регионах создано за последние 10 лет. Сегодня в мире свыше 4500 таких институтов. Многие из наиболее сложившихся аналитических центров, созданных в годы Холодной войны, специализируются на международных отношениях, исследованиях в области безопасности и внешней политике.

Аналитические центры существуют почти в каждой стране с населением, превышающим несколько миллионов человек, и хотя бы толикой интеллектуальной свободы. На протяжении большей части минувшего века подавляющее большинство аналитических центров находилось в Соединённых Штатах Америки, но теперь впервые число аналитических центров в мире превышает их число в США. ³ В настоящее время аналитические центры действуют в разнообразных политических системах, участвуют в ряде мероприятий, связанных с политикой, и включают в себя разнообразный набор институтов, имеющих различные организационные формы. И хотя все аналитические центры выполняют одну и ту же основную функцию — привносят свои знания и компетентность в политический процесс, не все они имеют равную степень финансовой, интеллектуальной и юридической независимости. Задача, стоящая перед всеми «мозговыми центрами», заключается в том, как добиться независимости и сохранить её таким образом, чтобы можно было «говорить власти правду». ⁴

С учётом относительных различий в политических системах и гражданских обществах, я попытался классифицировать огромное число аналитических центров по нескольким категориям. (см. таблицу в приложении). В Соединённых Штатах Америки можно встретить разнообразные политологические организации, тогда как в остальном мире аналитические центры, как правило, более ограничены по тематике и разнообразию. За пределами США аналитические центры делятся на три основные категории — университетские, государственные и партийные — и обычно не пользуются такой степенью автономии, как аналогичные организации в Америке.

Независимо от своей структуры аналитические центры стали постоянным атрибутом политического ландшафта, став теперь составной частью политического процесса во многих странах. Аналитические центры различных типов выполняют много разных функций, в том числе:

• проведение исследований и анализа политических проблем;
• консультации по актуальным вопросам текущей политики;
• оценка правительственных программ;
• толкование политики для электронных и печатных СМИ, что облегчает понимание и поддержку политических инициатив общественностью;
• содействие построению «тематических сетей», вовлекающих разнообразный набор действующих лиц, которые встречаются специально по конкретному политическому вопросу или проблеме;
• поставка кадров на ключевые должности в органы власти.

Политический истеблишмент не всегда считал появление аналитических центров чистым благом, но аналитические структуры, тем не менее, оказывали скорее положительное, чем отрицательное влияние на политический процесс. Особенно наглядно это проявляется во многих развивающихся и переходных странах, где аналитические центры служат катализатором перемен, помогающим трансформировать политический ландшафт и создавать сильное гражданское общество.

Хотя исторические и политические традиции в других регионах мира существенно отличаются от присущих Соединённым Штатам Америки, и хотя каждая страна имеет собственный специфический набор политических проблем и потребностей, из американского опыта всё же можно извлечь ряд полезных уроков. Истоки культуры аналитических центров в США связаны с традициями, возникшими в Америке в «прогрессивную эру» — корпоративной благотворительностью, резким разграничением между законодательной и исполнительной властью, слабыми политическими партиями, общественной приверженностью открытости и независимости, склонностью населения и выборных должностных лиц полагаться на взаимодействие и помощь со стороны частного сектора.

Все эти факторы приводят к тому, что существует очень мало барьеров для политических аналитиков, идеологов и предпринимателей, желающих выйти на рынок идей и внести свой вклад в политический процесс. Наконец, аналитические центры заняли более заметное положение, поскольку есть мнение о том, что зачастую эти центры могут сделать то, что не по силам государственной бюрократии.

В частности, аналитические центры:

• более эффективно ориентированы на будущее, чем государственные научные сотрудники, которые работают в таких условиях, что порывы к созидательному разрушению редко вознаграждаются;
• более склонны ставить политические задачи в новой конфигурации, тогда как бюрократия процветает в максимально безопасном режиме стандартных рабочих процедур;
• лучше умеют содействовать сотрудничеству между различными группами исследователей ради общей цели, поскольку не имеют постоянной заинтересованности в одной сфере.

Более того, аналитические центры способствуют интеллектуальному синтезу, возникающему благодаря разрушению бюрократических барьеров, потому что они:

• лучше, чем правительственные учреждения, умеют распространять актуальные результаты политических исследований внутри правительства и за его пределами — среди политической элиты, средств массовой информации и общественности;
• более способны справляться с комплексным характером глобальных политических проблем;
• лучше умеют собирать и привлекать лиц, заинтересованных в политическом процессе;
• лучше умеют изучать весь политический процесс — от сбора данных до создания знаний и политики;
• имеют более полное представление о средствах реализации поставленной цели, чем государственные бюрократии, которые бывают внутренне раздроблены по департаментам и областям специализации.

Несмотря на попытки некоторых исследователей и политиков подвергнуть сомнению потенциальную возможность передачи американского опыта работы независимых аналитических центров в другие регионы и страны мира, многие политики и представляющие гражданское общество группы по всему земному шару стремятся создавать подлинно независимые, самостоятельные аналитические центры, чтобы помочь своим правительствам думать. Поэтому, хотя возможность передачи модели Института Брукингса, RAND Corporation или Фонда наследия в другие страны и политические культуры можно оспаривать, необходимость и желание воспроизвести независимость и влияние, которыми пользуются эти институты, бесспорны.

Транснационализация движения аналитических центров нередко стимулируется и финансируется международными организациями и частными фондами в Соединённых Штатах Америки, Европе и Японии. Вместе с международным потоком средств пришла интернационализация кадрового состава аналитических центров. Программы наподобие тех, которые проводят Институт Брукингса, Фонд международного мира Карнеги, Национальный институт перспективных исследований, Международный исследовательский центр Вудро Уилсона, Фонд Маршалла в Германии, Фонд экономических исследований «Атлас» и другие организации, дают сотрудникам аналитических центров и университетов из стран с развивающейся и переходной экономикой возможность приезжать и консультироваться со своими коллегами, так что они могут обмениваться информацией и идеями о международных проблемах и узнавать наиболее эффективные способы создания и сохранения независимой политологической организации.

В Соединённых Штатах Америки аналитические центры также активно участвуют в экспорте своих исследователей, фирменных методов политического анализа и организационных структур в другие страны. Институт городского развития, Фонд наследия, Научно-исследовательский институт внешней политики и Гудзоновский институт активно пропагандируют свой подход к политическому анализу среди групп из Африки, Азии, Восточной Европы и бывшего Советского Союза. Институт городского развития, Фонд Карнеги и Фонд наследия даже открыли зарубежные филиалы.

Успехи в области информационных систем и телекоммуникаций значительно расширили масштабы и значение сотрудничества между институтами и исследователями. Двусторонние и многосторонние обмены происходят ежедневно, поскольку технологический прогресс позволяет сотрудникам аналитических центров эффективнее взаимодействовать и работать на международном уровне. Интернет даёт аналитическим центрам всего мира возможность связываться друг с другом способом, немыслимым всего несколько лет назад. Глобальные форумы, конференции и дебаты теперь регулярно проводятся на Интернете. Обычным делом стали совместные научные проекты с участием исследователей из 20 и более стран. В последнее время такие институты, как программа «Глобальная политика» Фонда международного мира Карнеги, «Сеть глобального развития» Всемирного банка, «Глобальная сеть государственной политики» ООН и программа «Аналитические центры и гражданское общество» Научно-исследовательского института внешней политики, наладили партнёрства с «мозговыми центрами» по всему миру в стремлении создать глобальные сети, которые будут анализировать глобальные проблемы, пытаться формировать внешнюю политику и влиять на программы и приоритеты международных институтов. Кроме того, для достижения похожих целей такое же число региональных сетей организовано в Европе (сеть «Политика преобразований», сеть Ассоциации трансъевропейских политических исследований и сеть программы «Партнёрство ради мира»), Азии (сеть Института стратегических и международных исследований Ассоциации стран Юго-Восточной Азии), Африке (сеть Фонда развития потенциала Африки) и Латинской Америке (сеть фонда «Атлас»).

Рост политологических организаций за последние два десятилетия иначе как взрывным не назовёшь. Не только возросло число этих организаций, но и резко расширились масштабы и воздействие результатов их работы. И всё же потенциал аналитических центров в деле поддержки и сохранения демократических правительств и гражданских обществ по всему миру далеко не исчерпан. В новом тысячелетии стоит задача использовать огромный массив знаний, информации и энергии, который существует в организациях, исследующих государственную политику, во всех регионах мира. Государственному департаменту и другим внешнеполитическим ведомствам правительства США необходимо предпринять незамедлительные шаги для работы с «мозговыми центрами» и через них, чтобы помочь создать и поддержать глобальную сеть политических институтов, которые преодолеют физические, политические и дисциплинарные границы в поиске решений новых и старых политических проблем нашего времени.

Приложение