Дональд Эйбелсон: Аналитические центры и американская внешняя политика: история вопроса

Введение

Когда начали разворачиваться трагические события 11 сентября 2001 года, руководители телевизионных сетей и журналисты в Соединённых Штатах Америки бросились на поиски политических экспертов, способных ответить на два наиболее важных вопроса. Почему были атакованы два величайших символа экономической и военной мощи Америки — Центр международной торговли и Пентагон? И кто, в конечном счёте, несёт ответственность за организацию и координацию этих чудовищных деяний?

Чтобы дать миллионам телезрителей ответы на эти и другие вопросы, журналисты быстро пролистали свои досье, пытаясь найти политических экспертов в десятках американских аналитических центров. Их отчаянные поиски вскоре окупились сторицей. Действительно, ещё до того, как утихло первое потрясение от случившегося, политологи из ведущих аналитических центров Америки по вопросам внешней и оборонной политики начали появляться в программах крупных телекомпаний и делиться своими соображениями. В последующие несколько недель и месяцев зримое присутствие аналитиков из аналитических центров в средствах массовой информации продолжало нарастать.

Готовность аналитических центров участвовать в сотнях интервью в прессе, радиопередачах и на телевидении после 11 сентября не удивила учёных, наблюдавших за их всё более активным участием в политическом процессе. Если аналитические центры рассматривать как своего рода деловые предприятия, занимающиеся разработкой, упаковкой и сбытом своего товара — идей — политикам и общественности, они вряд ли могли упустить возможность выступить с комментариями в один из самых трагических дней современной американской истории. Однако использование средств массовой информации — лишь одна из многочисленных стратегий, на которые опираются аналитические центры при формировании общественного мнения и государственной политики.

Моя цель — не просто описать деятельность аналитических центров в США или порассуждать об уровне влияния, которое могут оказывать — или не оказывать — эти институты. Вместо этого я кратко проанализирую эволюцию и распространение американских аналитических центров и освещу различные стратегии, на которые они полагаются, стремясь внести вклад в принятие внешнеполитических решений. В результате станет понятно, почему в Соединённых Штатах Америки аналитические центры стали неотъемлемой особенностью политического ландшафта страны и почему политические деятели Конгресса, представители исполнительной власти и самые разные сотрудники федеральных учреждений часто обращаются к ним за политическим советом.

Краткая история американских аналитических центров

Исследователи, изучавшие рост и развитие американских аналитических центров, в целом сходятся на том, что чрезвычайно децентрализованный характер американской политической системы в сочетании с отсутствием строгой партийной дисциплины и крупными финансовыми вливаниями из благотворительных фондов в последнюю четверть века немало способствовали расцвету аналитических центров. К сожалению, они, похоже, не могут прийти к единому мнению о том, когда же в Соединённых Штатах Америки был создан первый аналитический центр и вообще в чём реально состоят существенные признаки подобной структуры. В результате вместо того, чтобы попытаться определить, что такое аналитический центр (задача трудная и обескураживающая, если учесть их огромное разнообразие), аналитики ограничиваются выявлением основных периодов в процессе роста аналитических центров. Однако в этой статье я буду толковать аналитические центры как некоммерческие, внепартийные (что не означает — внеидеологические), ориентированные на исследовательскую работу институты, одна из главных целей которых состоит в оказании влияния на общественное мнение и государственную политику.

Здесь следует сделать несколько замечаний. Во-первых, хотя термин аналитический центр изначально использовался в Соединённых Штатах Америки в годы Второй мировой войны для обозначения надёжно защищённого укрытия, где оборонные учёные и военачальники могли встречаться для обсуждения стратегических вопросов. Это весьма узкое словоупотребление с той поры существенно расширилось, охватив свыше 2000 базирующихся в США организаций, которые занимаются политическим анализом, и ещё приблизительно 2500 подобных институтов по всему миру. Понятие аналитического центра может описывать организацию, подобную RAND Corporation — одного из главных американских научно-исследовательских институтов по внешней и оборонной политике, имеющего более 1000 штатных сотрудников и годовой бюджет свыше 100 миллионов долларов. Но оно же может применяться и для описания более скромной политической мастерской — такой, как вашингтонский Институт политических исследований, организации, где работают менее двадцати сотрудников, и чей бюджет не превышает 1–2 миллионов долларов.

При составлении хронологической истории американских аналитических центров, особенно занимающихся изучением внешней политики, важно иметь в виду огромное разнообразие аналитического сообщества. Необходимо также понимать, что хотя аналитические центры объединяет общее желание формировать общественное мнение и определять политические позиции и варианты, выбираемые руководителями, то, каким образом они стремятся оказывать политическое влияние, зависит от их мандата, ресурсов и приоритетов.

Первое поколение: мозговые центры как политологические институты

Первая крупная волна внешнеполитических аналитических центров в Соединённых Штатах Америки начала формироваться в начале 1900-х годов, во многом вследствие желания ведущих филантропов и интеллектуалов создать институты, где исследователи и лидеры из государственного и частного секторов могли бы собираться для обсуждения мировых проблем. В частности, в первые десятилетия XX века стали оказывать заметное влияние три института: Фонд международного мира Карнеги, учреждённый питтсбургским стальным бароном Эндрю Карнеги (1910 год), Гуверовский институт войны, революции и мира, созданный бывшим Президентом Гербертом Гувером (1919 год), и Совет по международным отношениям, выросший на базе клуба, устраивавшего ежемесячные ужины, в один из наиболее уважаемых внешнеполитических институтов в мире (1921 год). Со временем стали сосредоточивать значительное внимание на широком круге вопросов внешней политики ещё два «мозговых центра» — Институт государственного управления (1916 год), который позднее слился с двумя другими институтами в знаменитый вашингтонский Институт Брукингса (1927 год), и Американский институт предпринимательства, занимавшийся социально-политическими исследованиями (1943 год), весьма респектабельный консервативный аналитический центр.

Эти и другие аналитические центры, созданные в первые десятилетия XX века, были нацелены на применение свого научного опыта к решению разнообразных политических проблем. Функционируя, по словам исследователя из Института Брукингса Кента Уивера, как «университеты без студентов», аналитические центры, подобные Фонду Карнеги и Институту Брукингса, придавали наиболее приоритетное значение проведению высококачественных академических исследований. Они издавали книги, журналы и другие материалы, предназначенные для разной целевой аудитории. Хотя аналитики из этих институтов во время их становления порой давали советы политикам, главной их целью было не прямое влияние на политические решения, а просвещение и информирование политиков и общественности о потенциальных последствиях реализации различных внешнеполитических решений. Отчасти готовность ориентированных на политологические исследования аналитических центров держаться в стороне от политического процесса проистекала из их приверженности сохранению своей интеллектуальной и организационной независимости, которой многие современные аналитические центры готовы пожертвовать.

Второе поколение: появление государственных подрядчиков

После Второй мировой войны потребность американских политиков в независимых внешнеполитических рекомендациях стала ещё более острой. Столкнувшись с возросшей ответственностью, обусловленной превращением в державу-гегемона в двухполюсном мире, вашингтонские руководители стали нуждаться в интуиции и компетентности аналитических центров, которые могли бы помочь им выработать целостную и обоснованную политику национальной безопасности. К 1948 году политики уже знали, куда обратиться. В мае 1948 года для продвижения и защиты интересов безопасности США в ядерный век была создана RAND Corporation.

RAND Corporation не только заполнила вакуум в сообществе исследователей внешней политики, но и возвестила о приходе нового поколения аналитических центров — государственных подрядчиков — политологических институтов, в большой степени финансируемых правительственными учреждениями и ведомствами и выполняющих исследования, предназначенные для решения конкретных политических проблем. В последующие годы пример RAND Corporation вдохновил на создание ещё нескольких государственных подрядных организаций, включая Гудзоновский институт (1961 год) и Институт городского развития (1968 год).

Третье поколение: взлёт аналитических центров, отстаивающих определённые позиции

За последние три десятилетия ни один другой тип аналитических центров не освещался в средствах массовой информации шире, чем аналитические центры, отстаивающие определённые интересы. Сочетая политические исследования с агрессивными маркетинговыми приёмами, столь же характерными для многих лоббистских групп, ориентированные на отстаивание определённых позиций аналитические центры принципиально изменили характер и роль аналитического сообщества.

В отличие от аналитических центров начала XX века, которые неохотно ввязывались в политические дебаты, эти аналитические институты, в том числе Центр стратегических и международных исследований (1962 год), Фонд наследия (1973 год) и Институт Катона (1977 год), с удовольствием используют возможности влиять на направление и содержание внешней политики. По мере роста конкурентоспособности американской аналитической индустрии большинство аналитических центров осознало важность овладения вниманием общественности и умами политиков.

Четвёртое поколение: мозговые центры, стремящиеся оставить наследие

Новейший тип аналитических центров, возникший во внешнеполитическом сообществе, называют «организациями, стремящимися оставить наследие». Такие центры, в том числе Центр Картера в Атланте и базирующийся в Вашингтоне Центр Никсона за мир и свободу, представляют собой аналитические структуры, созданные бывшими президентами, стремящимися оставить долговременное наследие во внешней и внутренней политике. Они готовят разнообразные публикации, проводят семинары и симпозиумы, выполняют исследования в ряде политических областей.

Политическое влияние: стратегии американских аналитических центров

Аналитические центры занимаются выработкой и продвижением идей и, подобно корпорациям частного сектора, направляют значительные ресурсы на маркетинг своей продукции. Однако, в отличие от корпораций, аналитические центры измеряют свой успех не прибылью (в конце концов, они регистрируются как некоммерческие организации), а тем, насколько сильное влияние они оказывают при формировании общественного мнения и политики. В этом смысле аналитические центры стали напоминать лоббистские группы, соперничающие с другими неправительственными организациями за политическую власть и престиж. Несмотря на ряд примечательных различий между «мозговыми центрами» и лоббистскими структурами, граница между ними всё больше и больше размывается.

Аналитические центры очень резко различаются по масштабам, штату и организационным ресурсам, но все они в определённой степени опираются и на публичные, и на частные каналы осуществления политического влияния. Из приблизительно 2000 аналитических центров в США почти 25 процентов считаются независимыми или самостоятельными. Подавляющее большинство связано с факультетами университетов.

Аналитические центры полагаются на множество стратегий доведения своих взглядов до политиков и общественности. Вот лишь некоторые из них: проведение публичных конференций и семинаров для обсуждения различных внешнеполитических проблем, чтение лекций в университетах, местных клубах и других общественных организациях, выступления в комитетах законодательных органов, расширение своего присутствия в печатных и электронных средствах массовой информации, распространение результатов своих исследований, создание веб-страниц в Интернете.

Эксперты аналитических центров могут стремиться к участию во внешней политике следующим образом: принимая должности в кабинете, его аппарате или другие посты в федеральном правительстве (после государственной службы политики могут возвращаться или поступать на работу в аналитические центры), работая советниками на президентских выборах, в группах по приёму дел от уходящей администрации, а также в консультативных комитетах при Президенте и Конгрессе, выборочно предлагая высоким должностным лицам из Министерства обороны, Государственного департамента, Совета национальной безопасности, ЦРУ и других разведывательных органов участвовать в частных симпозиумах и семинарах, снабжая членом Конгресса, представителей исполнительной власти и сотрудников всех правительственных учреждений политическими сводками и актуальными исследованиями по текущим вопросам внешней политики. Таков стиль Фонда наследия, известного как наиболее типичный аналитический центр, активно отстаивающий определённые позиции.

Оценка воздействия на политику: влиятельны ли американские мозговые центры?

До последнего времени исследователи и журналисты полагали, что аналитические центры представляют собой чисто американский феномен и что особенно влиятельны те из них, которые расположены в Вашингтоне и неподалёку от него. Оба этих предположения требуют уточнения. Во-первых, хотя Соединённые Штаты Америки — родина некоторых из самых выдающихся аналитических центров в мире, немало подобных структур возникло в большинстве развитых и развивающихся стран. В Канаде, Великобритании, Германии, Австралии, поистине в большинстве стран Восточной и Западной Европы, по всей Азии, Ближнему Востоку и Африке аналитические центры заняли в последние годы более видное положение. Финансируемые благотворительными фондами, корпорациями, такими международными организациями, как Всемирный банк, и политическими партиями, аналитические центры стали глобальным явлением.

Что действительно отличает аналитические центры в Соединённых Штатах Америки, помимо их разительного числа, так это степень активного участия многих из них в политическом процессе. Одним словом, от аналогичных структур в других частях мира американские аналитические центры отличаются не только высоким уровнем финансирования некоторых из них. Нет, именно способность американских аналитических центров прямо и косвенно участвовать в формировании политики и готовность политиков обращаться к ним за советом приводят ряд исследователей к выводу, что эти структуры оказывают сильнейшее воздействие на формирование государственной политики.

К сожалению, очень немногие исследователи, пытаясь измерить или оценить влияние аналитических центров, внимательно рассматривают то, как достигается политическое влияние и какие разнообразные преграды приходится преодолевать. По крайней мере, важно осознать, что аналитические центры оказывают различные типы политического влияния на различных стадиях политического цикла. Если одни аналитические центры, подобно Американскому институту предпринимательства и Фонду наследия, эффективно выстраивают конкретные политические дебаты — например, продолжающиеся дебаты о противоракетной обороне, то другие, включая RAND Corporation, более влиятельны при тесном сотрудничестве с политиками в оценке издержек и выгод, связанных с разработкой новых военных технологий.

Дальнейший рост численности аналитических центров в Соединённых Штатах Америки и во всём международном сообществе будет подводить к заключению о росте их влияния. Однако прежде чем прийти к такому выводу, исследователям и журналистам надо будет уделить пристальное внимание тому, какой вклад внесли аналитические центры в конкретные внешнеполитические дебаты и следовали ли их советам политики, работающие в различных ветвях власти, министерствах и ведомствах. Только тогда можно будет делать более обоснованные заключения об их роли и воздействии.

Аналитические центры стали заметными и во многих отношениях важными участниками политического процесса. И всё же тот факт, что они так разрослись и распространились, скорее даёт нам представление о культуре, обществе и политике Соединённых Штатов, чем о масштабах влияния, оказываемого этой разнородной совокупностью организаций на политическую среду и конкретные политические решения. Несомненно, аналитические центры могут вносить и внесли ценный вклад в американскую внешнюю и внутреннюю политику.

Вопросы, на которые до сих пор пытаются ответить исследователи, относятся к тому, насколько сильно их воздействие и какими конкретными способами оно осуществляется. Ответы на эти и другие вопросы в какой-то мере позволят получить дополнительное представление о роли и функции этих организаций и об их месте в американском внешнеполитическом процессе.