Ричард Хаас: Аналитические центры и американская внешняя политика: точка зрения политика

Введение

Среди многих факторов, влияющих на формирование американской внешней политики, аналитические центры — один из наиболее важных, но наименее ценимых. Независимые политологические институты — чисто американский феномен. Вот уже почти 100 лет они определяют характер деятельности США на международной арене. Но поскольку аналитические центры ведут свою работу во многом вне поля зрения СМИ, они удостаиваются меньшего внимания, чем другие факторы, воздействующие на американскую политику — такие, как конфликтующие лоббистские группы, межпартийное лавирование и соперничество между ветвями власти. Несмотря на свою относительную малозаметность, аналитические центры оказывают значительное влияние на американских внешнеполитических деятелей. Это происходит по пяти различным направлениям: способствуя выработке оригинальных идей и вариантов политики, предоставляя готовый контингент экспертов для работы в правительстве, предлагая форумы для дискуссий на высоком уровне, просвещая население США в области международной политики и помогая официальным органам в посредничестве и урегулировании конфликтов.

Происхождение и эволюция

Аналитические центры представляют собой независимые институты, созданные для проведения исследований и приобретения объективного знания, применимого в области политики. Они заполняют критический вакуум в пространстве между академическим миром, с одной стороны, и сферой власти, с другой. В университетах научно-исследовательская работа зачастую определяется теоретическими и методическими дебатами, лишь отдалённо связанными с реальными политическими проблемами. В правительстве же должностные лица, погружённые в конкретные требования повседневной политики, нередко слишком заняты для того, чтобы отступить на шаг и пересмотреть общую траекторию американской политики. Поэтому основная функция аналитических центров — помочь восполнить этот разрыв между миром идей и миром действий.

Современные аналитические центры развивались параллельно с ростом Соединённых Штатов и достижения ими уровня мирового лидера. Впервые они появились сто лет назад, в «прогрессивную эпоху», то есть в период политики реформизма 1900–1917 годов, которую проводили президенты Рузвельт и Вильсон, в рамках движения за профессионализацию власти. Их задачи были по большей части откровенно аполитичными: отстаивать общественные интересы, беспристрастно консультируя государственных должностных лиц по вопросам, связанным с политикой. К ранним образчикам относится Институт государственных исследований (1916 год), предшественник Института Брукингса (1927 год). Первым аналитическим центром, занимающимся исключительно внешней политикой, был Фонд международного мира Карнеги, основанный в 1910 году для исследования причин войн и для содействия мирному урегулированию споров. Эти задачи стали актуальными в связи с разразившейся Первой мировой войной, которая породила жаркие дебаты о том, какую именно роль Америка должна играть в мире. Зимой 1917–1918 годов полковник Эдвард Хаус, советник Президента Вудро Вильсона, специально собрал видных учёных для анализа вариантов послевоенного мира. Эта группа, известная под названием «Исследование», консультировала американскую делегацию на Парижской мирной конференции, а в 1921 году, объединившись с известными нью-йоркскими банкирами, юристами и профессорами, преобразовалась в Совет по международным отношениям. Первое поколение аналитических центров помогло обеспечить внутри страны просвещённую социальную базу активной глобальной политики, поддерживая тлеющий огонек интернационализма в годы между отвержением США Лиги Наций и началом Второй мировой войны.

Вторая волна аналитических центров возникла после 1945 года, когда Соединённые Штаты Америки приняли на себя титул сверхдержавы и — с началом Холодной войны — защитника свободного мира. Многие такие институты получали прямую поддержку от правительства США, которое выделяло учёным и исследователям в области обороны огромные ресурсы. RAND Corporation, первоначально учреждённая в 1948 году как независимый некоммерческий институт, финансируемый ВВС США, положила начало исследованиям в области системного анализа, теории игр и стратегических торгов, которые по сей день, спустя десятилетия, определяют нашу методику анализа оборонной политики и сдерживания.

За последние три десятилетия выросла третья волна аналитических центров. Эти институты уделяют равное внимание исследовательской и разъяснительной работе, стремясь своевременно поставлять рекомендации, способные конкурировать на перенасыщенном рынке идей и влиять на политические решения. Прототипом такого аналитического центра с определённой позицией стал созданный в 1973 году Фонд наследия. Похожую роль играет и либеральный Институт политических исследований.

На заре XXI века американский политический ландшафт усеян более 1200 «мозговыми центрами». Они представляют собой неоднородную массу, различаясь по масштабам, финансированию, задачам и местоположению. Одни, подобно Институту международной экономики (ИМЭ), Межамериканскому диалогу или Вашингтонскому институту ближневосточной политики, специализируются на конкретных проблемах в отраслях или регионах. Другие, как Центр стратегических и международных исследований (ЦСМИ), охватывают всю сферу внешней политики. Некоторые аналитические центры, подобно Институту Брукингса, имеют при себе крупные фонды и почти или совсем отказываются от государственного финансирования; другие, как RAND Corporation, получают основной доход за счёт выполнения договорных работ как для государственного, так и частного сектора; третьи, как Американский институт мира, содержатся почти полностью на государственные средства. В ряде случаев аналитические центры параллельно выполняют функции активных неправительственных организаций. Например, Международная кризисная группа размещает своих аналитиков в горячих точках по всему миру, чтобы наблюдать за нестабильными политическими ситуациями и вырабатывать в целях их мирного урегулирования оригинальные независимые рекомендации для мобилизации глобального давления.

Фабрика идей

Полезность современных аналитических центров для американских политиков проявляется в пяти основных областях. Самое сильное их воздействие (в соответствии с самим названием) заключается в выработке «нового мышления», меняющего мировоззрение американских политиков. Оригинальные идеи могут изменять представление о национальных интересах США, влиять на расстановку приоритетов, подсказывать планы действий, приводить в движение политические и бюрократические коалиции и формировать прочные институты. Нелегко, однако, привлечь внимание занятых политиков, и без того перегруженных информацией. Для этого аналитическим центрам необходимо использовать многочисленные каналы и маркетинговые стратегии — публиковать статьи, книги и специальные доклады, регулярно появляться на телевидении, в газетных комментариях и интервью, готовить удобные для чтения справки, сводки и страницы в Интернете. Ещё одну возможность влиять на выбор политики дают слушания в Конгрессе. Не обременённые официальными должностями аналитики аналитических центров могут позволить себе давать откровенную оценку острых глобальных проблем и эффективности ответа на них со стороны правительства.

Определённые исторические моменты создают исключительно благоприятные возможности для внедрения нового мышления в сферу внешней политики. Одним из таких примеров служит Вторая мировая война. После её начала Совет по международным отношениям занялся масштабным проектом под названием «Исследования проблем войны и мира», разрабатывая в его рамках желательные основы послевоенного мира. Участники этой инициативы в итоге подготовили для Государственного департамента 682 меморандума по широкой тематике — от оккупации Германии до создания ООН. Через два года после войны издаваемый Советом журнал «Внешняя политика» опубликовал анонимную статью «Истоки советского поведения». Статья, автором которой на самом деле был американский дипломат Джордж Кеннан, помогла создать интеллектуальную основу политики сдерживания, которую Соединённые Штаты Америки проводили в последующие четыре десятилетия. Затем в 1993 году журнал «Внешняя политика» опубликовал статью гарвардского политолога Сэмюэла Хантингтона «Столкновение цивилизаций» — конструктивный вклад в дебаты по американской внешней политике в эпоху после Холодной войны. После 11 сентября 2001 года исследования ЦСМИ, Фонда наследия и Института Брукингса внесли свой вклад в межведомственную дискуссию об адекватных стратегиях и организациях, необходимых для противодействия террористической угрозе в стране и за рубежом.

Президентские кампании и смена администраций — идеальные поводы задавать внешнеполитическую повестку дня. Мартин Андерсон из Гуверовского института поясняет: «Именно в эти периоды кандидаты в президенты спрашивают совета у огромного числа интеллектуалов, чтобы определить политические позиции по множеству вопросов внутренней и внешней политики. Кандидаты обмениваются идеями с экспертами в области политики и проверяют эти идеи в ходе предвыборной кампании. Это похоже на общенациональную пробную маркетинговую стратегию». Самый знаменитый случай произошёл после выборов 1980 года, когда администрация Рейгана приняла в качестве основы своего правления публикацию Фонда наследия «Мандат на перемены». Более свежим примером служит доклад, подготовленный в 1992 году ИМЭ и Фондом Карнеги, предложившими создать «совет экономической безопасности». Пришедшая к власти администрация Клинтона реализовала это предложение, создав Национальный экономический совет — орган, работающий по сей день.

Поставка талантов

Помимо наработки новых идей для высших должностных лиц в государственных учреждениях, аналитические центры обеспечивают стабильный приток экспертов для работы в приходящих к власти администрациях и в аппарате Конгресса (см. приложение). Эта функция играет наиболее важную роль в американской политической системе. В других развитых демократиях вроде Франции или Японии новые правительства полагаются на преемственность, обеспечиваемую широкими рядами профессиональных государственных работников. В Соединённых Штатах Америки каждый момент передачи власти порождает смену сотен сотрудников исполнительной ветви среднего и высшего звена. Аналитические центры помогают президентам и министрам заполнить этот вакуум. После победы на выборах в 1976 году Джимми Картер укомплектовал свою администрацию многочисленными представителями Института Брукингса и Совета по международным отношениям. Четыре года спустя Рональд Рейган обратился к другим аналитическим центрам, взявшим на себя роль его мозгового треста. В течение двух сроков пребывания в должности он привлёк 150 специалистов из Фонда наследия, Гуверовского института и Американского института предпринимательства (АИП).

Ныне действующая администрация Буша последовала аналогичной практике при формировании высших эшелонов своего внешнеполитического аппарата. В Государственном департаменте среди сотрудников высшего звена с опытом работы в аналитических центрах — заместитель государственного секретаря по глобальным вопросам Пола Добрянски, прежде первый вице-президент, директор АИП и директор вашингтонского бюро Совета по международным отношениям, заместитель государственного секретаря по контролю над вооружениями и международной безопасности Джон Р. Болтон, в прошлом вице-президент АИП, помощник государственного секретаря по Восточной Азии и Тихоокеанскому региону Джеймс Келли, ранее работавший президентом Тихоокеанского форума ЦСМИ (Гонолулу), новый помощник государственного секретаря по делам международных организаций Ким Холмз, прежде вице-президент Фонда наследия. А в Пентагоне пост помощника министра обороны по вопросам национальной безопасности принял Питер У. Родман, до этого работавший директором программ по национальной безопасности в Центре Никсона.

Наряду с поставкой экспертов во вновь приходящие администрации аналитические центры создают уходящим должностным лицам условия для продолжения работы. Они могут делиться идеями, по крупицам собранными на государственной службе, участвовать в актуальных внешнеполитических дебатах и составлять неформальный теневой истеблишмент по международным делам. Подобная «вращающаяся дверь» — уникальное явление, присущее Соединённым Штатам, и источник их силы. В большинстве других стран наблюдается строгое разделение между кадровыми государственными чиновниками и находящимися вне официальных структур аналитиками. Иначе обстоит дело в Америке. Маделен Олбрайт, предшественница Колина Пауэлла на посту государственного секретаря, некогда возглавляла Центр национальной политики. Её бывший заместитель Строб Тэлботт сейчас работает президентом Института Брукингса, где я раньше работал вице-президентом и директором по внешнеполитическим исследованиям. Поработав как на государственной службе, так и в «аналитических центрах», могу свидетельствовать, что сочетание идей и практики даёт более глубокое понимание проблем. В последнюю четверть века я поочерёдно работал в Совете национальной безопасности, Министерстве обороны и Государственном департаменте, а в промежутках — в Институте Брукингса, Международном институте стратегических исследований, Совете по международным отношениям и Фонде Карнеги.

Объединение профессионалов

Аналитические центры не только привносят в правительство новые идеи и экспертов, но и создают политикам форумы для достижения если и не консенсуса, то взаимопонимания по различным вариантам политики среди тех, кого мой бывший коллега по Гарварду Эрнест Мей назвал «внешнеполитической публикой» — представителей различных профессий, формирующих общественное мнение. Как правило, ни одна важная инициатива в области внешней политики не может закрепиться, если она не получает критической массы поддержки среди специалистов по внешнеполитическим вопросам. Из числа аналитических центров наиболее преуспел в этой объединительной роли внепартийный Совет по международным отношениям, ежегодно проводящий сотни встреч в Нью-Йорке, Вашингтоне и других крупных городах по всей стране. Проводимые в ведущих аналитических центрах мероприятия предоставляют официальным лицам США удобную возможность для объявления новых инициатив, разъяснения текущей политики и запуска пробных программ. А именитым иностранным гостям возможность выступить перед отборной аудиторией в аналитических центрах открывает доступ к самым влиятельным слоям американского внешнеполитического истеблишмента.

Взаимодействие с широкой общественностью

Несмотря на то, что аналитические центры собирают элиту, они обогащают американскую гражданскую культуру в целом, разъясняя гражданам США суть мира, в котором они живут. Ускоряющиеся темпы глобализации сделали эту просветительскую функцию как никогда важной. В связи с усилением общемировой интеграции глобальные события и силы затрагивают жизнь рядовых американцев. Идёт ли речь об обеспечении иностранных рынков для сельскохозяйственного экспорта, отслеживании распространения инфекционного заболевания, защите американских компьютерных программ от зарубежных пиратов, обеспечении безопасности американских туристов за границей или об охране наших портов от проникновения террористов, общественность США всё сильнее зависит от внешней политики. Восемьдесят Советов по международным делам, разбросанных по всем Соединённым Штатам, служат ценными структурами, в рамках которых миллионы взрослых и старшеклассников могут обсуждать события, происходящие в мире. Но официальные аналитические центры также всё активнее взаимодействуют с американскими гражданами. В 1999 году Институт Аспена начал Инициативу глобальной взаимозависимости — десятилетний проект, преследующий цель более качественно информировать общественность и более эффективно обеспечивать общественную поддержку международной деятельности США в формах, адекватных взаимозависимому миру».

Преодоление разногласий

Наконец, аналитические центры могут брать на себя ещё более активную внешнеполитическую роль, организуя диалоги по болезненным проблемам и обеспечивая посредничество между конфликтующими сторонами. В рамках мандата, выданного Конгрессом, Американский институт мира давно способствует таким неформальным переговорам «второго эшелона», а также готовит представителей правительства США к посредническому улаживанию затяжных споров. Но другие, более традиционные аналитические центры также расширяют свои мандаты для активного участия в превентивной дипломатии, урегулировании и решении конфликтов. Начиная с середины 1980-х годов, Фонд Карнеги организовал серию встреч в Вашингтоне, сводя вместе ведущих южно-африканских политиков, религиозных деятелей, бизнесменов, представителей профсоюзов, учёных и лидеров освободительного движения в изгнании, а также членов Конгресса и должностных лиц исполнительной власти. Эти собрания, проходившие свыше восьми лет, помогли наладить первый диалог и обеспечить договорённость о будущем ЮАР в ходе болезненных политических преобразований. Точно так же ЦСМИ организовал проекты по улучшению межэтнических отношений в бывшей Югославии, преодолению раскола между религиозными и светскими кругами в Израиле и содействию греко-турецкому диалогу.

Подобные неофициальные инициативы требуют большой осторожности. Но они обладают большим потенциалом для построения мира и достижения примирения в подверженных конфликтам регионах и истерзанных войной обществах — либо в дополнение к усилиям правительства США, либо взамен, когда официальное американское присутствие невозможно. В самых тёмных уголках планеты они могут служить глазами, ушами и даже совестью Соединённых Штатов и международного сообщества.

Приложение

Ричард Хаасс: «Аналитические центры обеспечивают постоянный приток экспертов в структуры новых администраций и аппарат Конгресса, и эта их функция имеет наиболее важное значение для американской политической системы. Они становятся той институциональной средой, попадая в которую покинувшие свои посты должностные лица могут применять накопленный ими на государственной службе опыт» и «оставаться участниками дебатов по актуальным вопросам внешней политики». Ниже представлен перечень некоторых известных государственных и политических деятелей США, работавших как в правительстве, так и в аналитических центрах.

Джеймс Бейкер: Почётный Председатель Института государственной политики имени Джеймса Э. Бейкера III при Университете Райса в Техасе. Ранее занимаемые должности: Государственный секретарь в администрации Буша-старшего (1989–1992 годы), министр финансов и председатель Президентского совета по экономической политике (1985–1988 годы).

Фред Бергстен: директор Института международной экономики. Ранее занимаемые должности: сотрудник Фонда международного мира Карнеги (1981 год), помощник министра финансов по международным делам (1977–1981 годы), старший научный сотрудник Института Брукингса (1972–1976 годы), старший директор по вопросам международной экономики в Совете национальной безопасности (1969–1971 годы), сотрудник Совета по международным отношениями (1967–1968 годы).

Збигнев Бжезинский: консультант Центра стратегических и международных исследований. Ранее занимаемые должности: советник по вопросам национальной безопасности при Президенте Картере (1977–1981 годы).

Джон Болтон: заместитель государственного секретаря по вопросам контроля над вооружениями и международной безопасности. Ранее занимаемые должности: вице-президент Американского института предпринимательства и помощник государственного секретаря по делам международных организаций (1989–1993 годы).

Мортон Гальперин: старший научный сотрудник по вопросам внешней политики США и директор Центра демократии и свободных рынков при Совете по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: директор отдела политического планирования Государственного департамента (1998–2001 годы), первый вице-президент Фонда «Двадцатый век» (1997–1998 годы), специальный помощник президента и старший директор по вопросам демократии при Совете национальной безопасности (1994–1996 годы), старший научный сотрудник Фонда Карнеги (1992–1994 годы), старший научный сотрудник Института Брукингса (1969–1973 годы), заместитель помощника министра обороны по вопросам международной безопасности (1967–1969 годы).

Лесли Гелб: Председатель Совета по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: старший научный сотрудник Фонда Карнеги (1980–1981 годы), помощник государственного секретаря по военно-политическим вопросам (1977–1979 годы), старший научный сотрудник Института Брукингса (1969–1973 годы), директор отдела Государственного департамента по политическому планированию (1967–1969 годы).

Пола Добрянски: заместитель государственного секретаря по глобальным проблемам. Ранее занимаемые должности: первый вице-Председатель Совета по международным отношениям и директор совета его вашингтонского отделения, директор отдела политики и программ Информационного агентства США, директор Совета национальной безопасности по делам стран Европы и Советского Союза.

Гельмут Зонненфельдт: Директор Атлантического совета Соединённых Штатов и приглашённый научный сотрудник Института Брукингса. Ранее занимаемые должности: консультант Государственного департамента (1974–1977 годы), высокопоставленный сотрудник Совета национальной безопасности при Президенте Никсоне (1969–1974 годы).

Мартин Индик: директор Центра ближневосточной политики Сабана при Институте Брукингса. Ранее занимаемые должности: помощник государственного секретаря по делам государств Ближнего Востока (1997–2000 годы).

Джеймс Келли: помощник государственного секретаря по делам государств Восточной Азии и Тихоокеанского региона. Ранее занимаемые должности: президент Тихоокеанского форума при Центре стратегических и международных исследований в Гонолулу, специальный помощник Президента Рейгана по вопросам национальной безопасности и старший директор в Совете национальной безопасности по делам государств Азии (1986–1989 годы), заместитель помощника министра обороны по вопросам международной безопасности (Восточная Азия и Тихоокеанский регион).

Генри Киссинджер: Государственный секретарь (1973–1977 годы) и помощник по вопросам национальной безопасности при Президентах Никсоне и Форде (1969–1975 годы), руководитель аналитической программы Совета по международным отношениям в области ядерных вооружений и внешней политики (1955–1956).

Лоуренс Корб: старший научный сотрудник и директор аналитических программ в области национальной безопасности при Совете по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: помощник министра обороны (1981–1985 годы).

Джессика Мэтьюз: президент Фонда международного мира Карнеги. Ранее занимаемые должности: старший научный сотрудник Совета по международным отношениям и директор Вашингтонской программы СМО (1993–1997 годы), помощник заместителя государственного секретаря по глобальным проблемам (1993 год), учредительный вице-президент и директор исследовательского отдела Института мировых ресурсов (1982–1993 годы), директор Бюро глобальных проблем при Совете национальной безопасности (1977–1979 годы).

Ричард Перл: штатный научный сотрудник Американского института предпринимательства, Председатель Совета по оборонной политике при Министерстве обороны. Ранее занимаемые должности: помощник министра обороны по политике в области международной безопасности (1981–1987 годы).

Питер Родман: помощник министра обороны по вопросам международной безопасности. Ранее занимаемые должности: директор программ в области национальной безопасности при Центре Никсона (1995–2001 годы), специальный помощник Президента по вопросам национальной безопасности и консультант Совета национальной безопасности (1987–1990 годы), директор отдела политического планирования Государственного департамента (1984–1986 годы).

Ричард Соломон: Президент Американского института мира. Ранее занимаемые должности: помощник государственного секретаря по делам государств Восточной Азии и Тихоокеанского региона (1989–1992 годы), директор отдела политического планирования Государственного департамента (1986–1989 годы), высокопоставленный сотрудник Совета национальной безопасности (1971–1976 годы).

Джин Сперлинг: старший научный сотрудник по экономической политике и директор Центра всеобщего образования при Совете по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: советник Президента Клинтона по национальной экономике и руководитель Национального экономического совета (1996–2000 годы)

Джеймс Стайнберг: вице-президент и директор программы внешнеполитических исследований Института Брукингса. Ранее занимаемые должности: заместитель советника администрации Клинтона по вопросам национальной безопасности (1996–2000 годы), директор отдела политического планирования Государственного департамента (1994–1996 годы), старший аналитик в RAND Corporation (1989–1993 годы).

Строб Тэлботт: президент Института Брукингса. Ранее занимаемые должности: заместитель государственного секретаря в администрации Клинтона (1994–2001 годы), специальный помощник Президента и старший директор в Совете национальной безопасности по делам государств Ближнего Востока и Южной Азии (1993–1995 годы).

Ли Файнстайн: старший научный сотрудник по вопросам внешней политики США и международного права при Совете по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: первый заместитель директора отдела политического планирования Государственного департамента в администрации Клинтона.

Залмай Халилзад: специальный представитель Президента Буша по делам Афганистана и специальный помощник при Совете национальной безопасности по делам государств Юго-Западной Азии, Ближнего Востока и Северной Африки. Ранее занимаемые должности: Директор программы по разработке стратегии, доктрины и войсковой структуры в рамках проекта по ВВС RAND Corporation (1993–1999 годы), помощник заместителя министра обороны по политике и планированию (1991–1992 годы), старший политолог в RAND Corporation (1991–1992 годы), специальный советник по ирано-иракской войне и войне СССР в Афганистане при заместителе государственного секретаря по политическим вопросам (1985–1989 годы).

Ричард Холбрук: консультант Совета по международным отношениям. Ранее занимаемые должности: помощник государственного секретаря по делам европейских государств (1994–1996 годы), специальный представитель Президента Клинтона в Боснии и Косово, помощник государственного секретаря по делам государств Восточной Азии и Тихоокеанского региона при президенте Картере (1977–1981 годы), ответственный редактор публикуемого Фондом Карнеги ежеквартального журнала «Международная политика» (1972–1976 годы).

Ким Холмс: выдвинут на должность помощника государственного секретаря по делам международных организаций. Ранее занимаемые должности: вице-президент Фонда наследия, старший научный сотрудник Института внешнеполитического анализа при центре Флетчера.

Джордж Шульц: почётный стипендиат фонда Томаса и Сьюзен Форд в Гуверовском институте. Ранее занимаемые должности: Государственный секретарь в администрации Рейгана (1982–1989 годы), председатель группы экономических советников при Президенте Рейгане (1981–1982 годы), министр финансов (1972–1974 годы), министр труда в администрации Никсона (1969–1970 годы).