Организация экономического сотрудничества и развития: Экономический обзор по Российской Федерации 2013

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которую входят 34 наиболее развитые страны мира, представила доклад о состоянии и перспективах российской экономики «Экономический обзор ОЭСР по Российской Федерации 2013» (OECD Economic Surveys: Russian Federation 2013). Интересно, что выводы экспертов ОЭСР заметно оптимистичнее выводов большинства российских экономистов. Авторы доклада отметили не только замедление роста российской экономики, но и относительно неплохое состояние основных макроэкономических показателей.

В документе подчёркивается важность увеличения производительности труда и снижения зависимости российской экономики от колебаний цен на природные ресурсы, а также минимизации неравенства в экономическом развитии регионов, которое усилилось в течение последнего десятилетия. В обзоре указывается на замедление темпа экономического роста с 2012 года, анализируются перспективы экономического роста и риски, которым сейчас подвергается российская экономика, а также предлагаются реформы для улучшения делового климата в стране, развития конкуренции, устранения транспортных проблем и повышения производительности труда посредством мер в области образования, рынка труда и инноваций.

16 мая 2007 года Совет ОЭСР принял решение о начале переговорного процесса о вступлении России в Организацию, а 30 ноября 2007 года была принята «Дорожная карта» присоединения России к Конвенции об учреждении ОЭСР, которая обозначила условия и процедуру присоединения. В рамках «Дорожной карты» Совет ОЭСР поручил ряду комитетов оценить экономическую политику Российской Федерации в целом с целью представления официального мнения о степени её соответствия экономической политике стран-членов ОЭСР. На основании официальных мнений, полученных от комитетов ОЭСР, равно как и другой релевантной информации, Совет ОЭСР примет решение о возможности приглашения России стать членом Организации. Настоящий экономический обзор по Российской Федерации был подготовлен в рамках рассмотрения вопроса о присоединении Российской Федерации к ОЭСР. Презентациия обзора состоялась 15 января 2014 года в рамках Гайдаровского форума в Москве, а ниже представлены некоторые основные выводы и рекомендации доклада.

Экономический Обзор ОЭСР по Российской Федерации, 2014.

Основные выводы и рекомендации

Введение

В период до экономического кризиса 2008 года Россия добилась значительных успехов, чему в значительной степени способствовал рост её нефтегазовых доходов. Однако по показателям производительности труда и уровня жизни населения она по-прежнему существенно отстаёт от наиболее развитых стран с рыночной экономикой, а со времени кризиса темпы сближения этих показателей с показателями развитых стран у России ниже, чем у большинства стран БРИКС (Рисунок 1). Кроме того, начиная с 2012 года, отмечается замедление темпов роста — отчасти в связи с действием циклических факторов, но, главным образом, из-за замедления потенциального роста производства продукции.

Рисунок 1. Разрыв в ВВП на душу населения.

В ноябре 2013 года Министерство экономического развития снизило долгосрочный прогноз по средним темпам роста до 2,5%, в то время как соответствующий показатель в апреле 2013 года составлял 4,3%. Министерство экономического развития также предупредило, что темпы экономического роста в стране останутся ниже средних общемировых вплоть до 2030 года. Для целей дальнейшего устойчивого развития и реализации Указа Президента от 7 мая 2012 года относительно повышения производительности труда на 50% к 2018 году и создания новых рабочих мест в высокопроизводительных отраслях к 2020 году необходимо придать новое ускорение темпам российских реформ.

Ключевой вызов в долгосрочной перспективе — необходимость снизить зависимость экономики от волатильного характера доходов от невозобновляемых природных ресурсов за счёт обеспечения её более устойчивого, основанного на повышении производительности труда, сбалансированного в региональном разрезе и комплексного роста, в соответствии с рекомендациями, представленными в предыдущих обзорах ОЭСР по Российской Федерации. Решение этой задачи требует 1) дальнейшего укрепления основ макроэкономической политики; 2) существенного улучшения делового климата; 3) увеличения инвестиций в инфраструктуру, человеческий капитал и инновации. Самым важным, но и самым трудным в реализации среди вышеперечисленных условий остаются структурные реформы, направленные на улучшение среды для ведения бизнеса и, в частности, реформы по полноценной реализации принципа верховенства закона и реформы, нацеленные на борьбу с коррупцией. Вместе с тем, отмечаемое в настоящее время замедление темпов экономического роста сыграло определённую роль в повышении уровня поддержки таким реформам со стороны высокопоставленных государственных лиц и общества.

Замедление темпов роста носит как временный, так и структурный характер

В конце 2012 — начале 2013 годов проявилась слабость национальной экономики, которую спровоцировали стагнация в сфере внешней торговли, прекращение влияния ряда отдельных временных факторов, способствовавших росту ранее, в 2012 году, и неопределённость, связанная с ситуацией в мировой экономике и с развитием внутриполитической ситуации в стране. Рост инвестиций, движимый, главным образом, отраслями добывающего сектора и государственными расходами на инфраструктуру, прекратился, а объёмы производства в добывающем секторе экономики снизились. Рост конечного потребления частично поддерживается растущим объёмом задолженности домохозяйств.

Тем не менее, уровень занятости и коэффициент использования производственных мощностей близки к пиковым докризисным показателям. Уровень безработицы по-прежнему близок к рекордно низким значениям, благодаря приросту занятости, уменьшению количества рабочей силы, высокому уровню гибкости заработной платы и исключительно низкому уровню пособий по безработице. Рост темпов инфляции вышел за рамки установленного Центральным Банком Россиийской Федерации (ЦБ РФ) целевого диапазона, равного 5–6%. Хотя двигателями этого стремительного роста выступали, в основном, высокие цены на продовольствие, обусловленные плохим урожаем 2012 года, и, во второй половине 2013 года отмечалась тенденция к снижению темпов потребительской инфляции, основные показатели инфляции и инфляционные ожидания реагируют на эти изменения с определённым запозданием.

Эти факторы позволяют предположить, что замедление темпов роста до некоторой степени отражает структурные ограничения в отношении последнего. Действительно, потенциальные темпы роста, по-видимому, снизились до уровня ниже 3%, что нашло отражение в последнем долгосрочном прогнозе Министерства экономического развития. Эти показатели существенно ниже средних темпов роста в 7%, достигнутых в период с 1999 по 2008 год, и установленной властями среднесрочной целевой отметки в 5%. Прогноз предполагает, что в 2014 году темпы роста постепенно ускорятся и без дополнительного влияния такого врéменного фактора, как высокий урожай, поскольку умеренное восстановление в странах Еврозоны улучшает перспективы в области экспорта продукции добывающих отраслей и инвестиций в них. Инфляция, вероятно, будет снижаться до целевых значений, поскольку последствия повышения административных цен постепенно сходят на нет, а высокий урожай приведёт к снижению цен на продукты питания. Положительное сальдо по счёту текущих операций будет продолжать снижаться (Таблица 1).

Реализация этих прогнозов связана с серьёзными рисками. Новый виток кризиса в Еврозоне, дальнейшее замедление темпов роста в странах с развивающейся экономикой, в частности, в Китае, и рост объёма поставок нефти и газа из альтернативных источников — всё это оказывает понижательное давление на цены на нефть и газ. Это негативно скажется на экспорте и доходах бюджета, а также на инвестициях в новые проекты по добыче нефти и газа. Даже несмотря на то, что устойчивость бюджета страны, профицит счета текущих операций и низкий уровень долговой нагрузки в корпоративном секторе делают Россию в меньшей степени подверженной влиянию шоков порождаемых ростом мировых процентных ставок, чем большинство стран с переходной экономикой, внезапное ухудшение настроений на финансовом рынке и глобальное бегство в качество могут привести к гораздо большему оттоку капитала, что усложнит финансовую ситуацию в России. Неопределённость в отношении приоритетов внутренней политики может блокировать прогнозируемое восстановление экономики. Рост закредитованности населения — ещё один риск для перспектив развития экономики.

Необходимы более прочные основы макроэкономической политики

Для стабильного и устойчивого экономического роста необходимы более прочные основы макроэкономической политики. Так, новое бюджетное правило, введённое в декабре 2012 года, ограничивает прогнозное использование нефтяных доходов бюджета с учётом так называемой базовой цены на нефть, которая рассчитывается, исходя из её средней цены за последние пять лет (в дальнейшем эта средняя цена будет рассчитываться на основе десятилетнего периода); в настоящее время базовая цена на нефть составляет 91 доллар США за баррель. Таким образом, расходы федерального бюджета в среднесрочной перспективе рассчитываются на постоянной основе на три последующих года как сумма этих нефтяных доходов, прогнозируемых ненефтяных доходов и максимального уровня бюджетного дефицита в размере 1% ВВП.

Реализация этого правила следует за повышением ненефтяного дефицита бюджета во время кризиса, воздействие которого пока что было смягчено только отчасти (Рисунок 2) и повышает предсказуемость совокупного расходования бюджетных средств, одновременно уменьшая его волатильность. Данное правило не предполагает контроля над инвестиционными займами за счёт поступлений от нефтяных доходов и внебюджетных фондов перекладыванием расходов на слабые региональные бюджеты без предоставления дополнительных ресурсов и за использованием гарантий. Вместе с тем, однако, оно устанавливает рамки фискальных расходов, которые подразумевают определённые меры постепенной бюджетной экономии в среднесрочной перспективе. В этой связи правительству предстоит принять ряд непростых решений, особенно учитывая значительный объём расходных обязательств, который был сформирован в период президентских выборов, включая социальные расходы, инвестиции в инфраструктуру, а также модернизацию Вооружённых сил. Важно то, что в качестве приоритетных выбраны статьи расходов, способствующих росту, в том числе инвестиции в человеческий капитал и в инфраструктуру. В настоящее время расходы российского бюджета на здравоохранение и образование ниже средних показателей по странам ОЭСР, а на оборону и субсидии — выше.

ВВП" src="/files/news/6593/oecd-russian-federation-01-2014-2.jpg" />

Рисунок 2. Общий баланс государственного бюджета и ненефтяной баланс. Доля в процентах от ВВП.

Нефтегазовые доходы сверх базовой цены на нефть направляются в Резервный фонд, пока его объём не достигнет 7% ВВП; после этого, по меньшей мере, половина дополнительных доходов направляются в Фонд национального благосостояния, в то время как остальной объём средств может быть потрачен на финансирование инвестиций в инфраструктуру. Резервный фонд обеспечивает эффект «подушки безопасности» для смягчения последствий влияния колебаний нефтяных цен на бюджет страны. Воздействие на доходы бюджета в рублях дополнительно смягчается тем фактом, что снижение уровня нефтяных цен обычно связано с падением курса национальной валюты. Функционируют также и «автоматические стабилизаторы»: недостаточный объём ненефтегазовых доходов может компенсироваться уменьшением объёма внутригодовых трансфертов в Резервный фонд. Поэтому, учитывая минимальные расходные обязательства, уже преопределённые на среднесрочную перспективу основами фискальной политики на 2014 и 2015 годы, продолжающееся замедление темпов экономического роста будет подразумевать более высокий уровень дефицита и незначительный объём аккумулируемых в Резервном фонде средств. Несмотря на то, что такая политика представляется оправданной, она должна восприниматься в контексте прогнозируемого в среднесрочной и долгосрочной перспективе падения общих нефтяных доходов в долях ВВП.

В Фонде национального благосостояния накапливаются средства для покрытия будущих пенсионных расходов. Однако объявленный в июле 2013 года пакет стимулирующих мер предусматривает возможность использования средств Фонда национального благосостояния для финансирования рентабельных проектов инвестиций в инфраструктуру и программ банковского кредитования малого бизнеса. Это создаёт потенциальный риск для чистых государственных финансовых ресурсов, что может подорвать финансирование будущих пенсионных выплат. Следовательно, с учётом хорошо известного феномена неэффективности государственных инвестиций с точки зрения обеспечения запланированной доходности, необходимо использовать соответствующе механизмы управления и контроля.

С учётом границы расходов бюджета, установленных новым бюджетным правилом, особое значение приобретает вопрос повышения эффективности государственных расходов. Успешное внедрение в течение двух лет планируемой программы составления бюджета и контроля над его исполнением будет особенно важным шагом вперёд. Это потребует тщательного анализа проблем, связанных с реализацией некоторых имеющихся экспериментальных проектов, в том числе выбора соответствующих показателей для мониторинга. Есть также планы по оптимизации деятельности государственных ведомств с передачей ряда функций на аутсорсинг и уменьшением количества государственных служащих на 20%. Для таких реформ это время особенно удачное, поскольку частный сектор нуждается в квалифицированных кадрах. Принятый недавно закон о государственных закупках предусматривает обеспечение большей прозрачности всего цикла закупок, и практика его реализации должна стать предметом скрупулёзного мониторинга для внесения в него при необходимости корректив.

В России пенсионный возраст составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, что по международным меркам очень низкий показатель, особенно с учётом того, что продолжительность жизни на пенсии в дальнейшем будет расти являясь положительной реакцией на рост доходов и повышение качества жизни домохозяйств. Повышение возраста выхода на пенсию для женщин до соответствующего показателя для мужчин вместе с постепенным повышением возраста выхода на пенсию для представителей обоих полов вкупе с повышением уровня продолжительности жизни станет самым действенным методом сдерживания роста будущих пенсионных расходов, хотя органы власти сегодня открыто заявляют о том, что исключают возможность реализации подобных изменений.

В настоящее время в целях повышения пенсионного возраста и устойчивости пенсионной системы планируется ряд перемен: пересмотр формулы льготных пенсий, включая внедрение балльной системы; увеличение необходимого рабочего стажа; уменьшение возможности раннего выхода на пенсию; ужесточение индексации размера пенсий с более тесной увязкой её с поступлениями в пенсионную систему; а также повышение уровня отчислений для индивидуальных частных предпринимателей. Финансовое бремя, образуемое специальными пенсиями должны отчасти брать на себя работники, что порождает для них стимулы к улучшению условий труда. Планируемые реформы — шанс разрешить посредством совершенствования механизмов регулирования и надзора насущный вопрос обеспечения диверсификации рисков в сфере пенсионных накоплений и проблемы с реализацией определённых компонентов отчислений в пенсионную систему. Однако в настоящее время планируется перенаправить по умолчанию взносы, предназначенные для пополнения уже определённой накопительной части пенсии в также определённую страховую её часть, что ослабит диверсификацию пенсионных доходов.

России удалось существенно улучшить структуру налогообложения в стране: расширена налоговая база, снижены ставки налогов, повысился уровень соблюдения налогового законодательства. Тем не менее налогообложение нефтегазовой отрасли могло бы более адекватно отражать экономическую ренту и способствовать развитию поисково-разведочных работ и инвестиций; для этого необходимы соответствующие усовершенствования в системе учёта операций, связанных с геологоразведкой, разработкой и производственными затратами на реализацию отдельных проектов и освоение месторождений. Налоги на алкоголь относительно низки, а налоги на табачную продукцию ниже, чем во всех странах ОЭСР и в любой из крупных стран с развивающейся экономикой, — и это несмотря на то, что высокий уровень потребления табака и алкоголя в России — одна из причин высокого уровня смертности. Кроме того, в России имеется потенциал к повышению ставок налогов на имущество, а повышение ставок экологических налогов обещает повысить доходы бюджета и способствовать переходу на более экологичные и устойчивые модели производства и потребления.

Продолжается переход к режиму таргетирования инфляции, который должен быть внедрён в 2015 году. В этой связи основная цель денежно-кредитной политики страны в настоящее время определена как снижение уровня инфляции по состоянию на конец года с 5–6% в 2013 году до 5% в 2014, 4,5% в 2015 и 4% в 2016. Процесс перехода затрудняют наличие существенной доли волатильных цен на продовольственные товары и регулируемых цен. Высокий уровень издержек перехода от обменного курса к инфляции в сырьевой экономике также может стать ещё одним порождающим затруднения фактором. Как отражение озабоченности проблемой волатильности инфляции можно расценивать решение ЦБ РФ установить целевые значения инфляции в рамках достаточно широкого коридора, позволяющего им колебаться в диапазоне до 1,5% в обоих направлениях. Вместе с тем волатильность инфляции может порождать связанные с коммуникацией вызовы в процессе выстраивания режима инфляционного таргетирования.

Использование практики валютных интервенций было в значительной степени уменьшено — в настоящее время они подчиняются чётким правилам, нацеленным на предупреждение избыточной волатильности обменного курса, но без наличия явно или неявно устанавливаемых целевых его значений. Это позволяет обменному курсу играть присущую ему роль амортизатора, главным образом, в ситуации снижения цен на нефть: в таких условиях он способствует процессам импортозамещения и поддержки доходов бюджета. Недавние исследования показывают, что введение таргетирования инфляции имеет обыкновение компенсировать увеличение волатильности обменного курса, связанной с флуктуацией за счёт снижения неожиданных денежных шоков и перекладывание издержек в цены других товаров.

Переход к режиму инфляционного таргетирования предполагает наличие ряда предпосылок, включая независимость и прозрачность деятельности Центрального Банка. Создание Комитета по денежно-кредитной политике могло бы способствовать более чёткому разделению функций ЦБ РФ и, следовательно, повышению его независимости в части денежной политики и подотчётности, а также повышению его авторитета. Для разъяснения принципов, лежащих в основе принятия решений в области денежно-кредитной политики, ЦБ РФ публикует пресс-релизы по итогам каждого состоявшегося заседания по вопросам денежно-кредитной политики, а также, начиная с 2013 года,— ежеквартальные отчёты о реализуемой им политике с предоставлением ключевых соображений по указанным вопросам. Прозрачность процесса принятия решений повысится, если ЦБ РФ будет публиковать протоколы своих заседаний по вопросам денежно-кредитной политики, как это сейчас делают центральные банки многих стран. Ещё одним положительным моментом стало упрощение кредитных инструментов и чёткое определение процентной ставки и ставки рефинансирования по предоставлению и получению ликвидности.

В процессе осуществляемых структурных преобразований ситуация в банковском секторе остаётся стабильной. Банковский сектор стабилен и его капитализация находится на адекватном уровне, маржинальный доход высокий, имеющийся объём невозвратных кредитов остаётся контролируемым, а объёмы резервов на покрытие потерь — достаточными. Однако более высокий уровень следования международным стандартам измерения объёмов невозвратных ссуд, включая, в частности, сомнительные кредиты, мог бы вселить дополнительную уверенность в финансовой системе и в большей её стабильности в долгосрочной перспективе. Финансирование деятельности крупных коммерческих банков осуществляется, главным образом, за счёт депозитов, однако небольшой объём рыночного обеспечения приводит к сегментированному межбанковскому рынку, поэтому значительную роль в обеспечении ликвидности по- прежнему будут играть стартовавшие в 2013 году аукционы по предоставлению займов по плавающей процентной ставке под залог нерыночных активов. Результаты последних стресс-тестов ЦБ РФ, основанных на существенном падении цен на нефть и снижения ВВП на 5%, не предполагают системных рисков в краткосрочной перспективе.

Доминирующее положение в секторе занимают государственные банки. Центральный Банк является мажоритарным акционером Сбербанка, на чью долю приходится практически половина вкладов физических лиц и почти треть банковских активов страны, хотя его доля на рынке и снижается. Несмотря на то, что в ЦБ РФ функции регулятора и собственника разделены, такое положение вещей всё равно ставит Центральный Банк в ситуацию конфликта интересов. Эту коллизию необходимо разрешить, в частности, потому, что для новых участников рынка, в том числе для иностранных банков, это становится отрицательным стимулом для входа на российский рынок. И хотя власти часто подтверждают свою приверженность идее приватизации банков и уже продали акции Сбербанка и часть принадлежащих государству акций ВТБ, второго по величине российского банка, последние среднесрочные программы приватизации предусматривают сохранение контроля государства над этими двумя банками, по крайней мере, на период до 2016 года.

По итогам 2012 года объём потребительского кредитования вырос в годовом исчислении более чем на 40%; при этом главными факторами роста стали не ипотечные и автомобильные кредиты, а предоставляемые без обеспечения потребительские ссуды. Рефинансирование потребительских кредитов в рамках международного «оптового» финансирования в настоящее время очень выгодно, но в итоге оно может обернуться системными рисками. В последнее время ЦБ РФ принимает меры по охлаждению рынка потребительского кредитования в целях снижения кредитных рисков: в частности, были повышены нормы резервирования по потребительским ссудам; в результате в 2013 году темпы роста на рынке потребительского кредитования действительно за первые три квартала 2013 года несколько замедлились до 35%. ЦБ РФ также выступил с предложением ввести верхнее предельное ограничение для уровня эффективной процентной ставки по потребительским кредитам. Однако, несмотря на текущие дискуссии, инструментарий ЦБ РФ по-прежнему не позволяет ограничивать коэффициент обеспечения (соотношение «кредит / стоимость обеспечения») и соотношение задолженности к доходу. Эти меры должны быть включены в планируемую расширенную повестку дня относительно реформ в области банковского регулирования. Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации предусматривает внесение поправок в законодательство в части обеспечения уровня достаточности капитала, уровня соотношения между собственными и заёмными средствами, норм ликвидности и стандартов управления системными рисками.

Ситуация с надзором за деятельностью финансовых рынков также изменилась с созданием в августе 2013 года нового финансового мегарегулятора: Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), осуществлявшая контроль и надзор в сфере финансовых рынков и страховой деятельности, влилась в ЦБ РФ, который занимается банковским надзором. Эта реформа направлена на укрепление независимости и, учитывая широкое распространение практики выдачи займов аффилированным лицам, расширение возможности по осуществлению консолидированного надзора. Кроме того, после слияния в ведении ЦБ РФ окажутся вопросы денежно-кредитной политики, обеспечения финансовой стабильности, а также надзора и регулирования деятельности всего финансового сектора.

Низкий рост связан с искажениями рынка, низкой энергоэффективностью, демографическими проблемами и региональными барьерами

Придание экономическому росту устойчивого характера — наиболее важный вызов в сфере экономической политики России в среднесрочной перспективе. Высокие темпы роста ВВП в период с 1998 по 2008 год привели к тому, что страна отчасти смогла догнать ведущие экономики мира (Рисунок 3), но двигателями этого роста стали быстро растущий объём нефтегазовых доходов и инвестиции в добывающие отрасли. Подобный взрывной рост оказался возможен, благодаря большим объёмам неиспользуемых мощностей, возникших по окончании рецессии переходного периода, устранению узких мест, унаследованных с советских времён, и использование современных управленческих моделей и технологий. Но эти влияние этих факторов, как представляется, себя уже исчерпало.

Рисунок 3. ВВП на душу населения и производительность труда.

Показатели роста производительности труда в разных секторах существенно разнятся между собой, и, как свидетельствуют данные углублённого микроисследования производительности труда в конкретных отраслях, эти существенные различия в показателях производительности обусловлены неэффективностью (см. отчёт McKinsey & Company, 2009). По-видимому, основную роль здесь играют неэффективность хозяйственной деятельности, устаревшая материальная база и методы производства, и они связаны с интенсивностью конкуренции, регуляторным бременем, отсутствием достаточного количества квалифицированных управленцев и специалистов, а также ограничениями в части кредитов на модернизацию. Дисперсия производительности среди предприятий растёт, в то время как неэффективным компаниям удаётся удержаться на рынке, главным образом, благодаря созданию защитных сетей, что препятствует перетеканию ресурсов в более эффективные предприятия.

Энергоэффективность экономики очень низка

Несмотря на существенный прогресс, достигнутый со времени начала переходного периода, российская экономика остаётся одной из самых энергоемких в мире. Вследствие зависимости от углеводородоемких источников энергии страна также занимает четвёртое место в мире по объёму выбросов парниковых газов. Низкий уровень энергоэффективности является причиной загрязнения атмосферы, при этом в России один из самых высоких в мире показателей преждевременной смертности, вызванный плохим качеством воздуха. Сэкономленная энергия является также ценным экономическим активом: если бы Россия использовала энергию так же эффективно, как страны ОЭСР, она могла бы сэкономить до 30% потребляемой энергии, которую, в свою очередь, можно было бы экспортировать или сохранить для будущих поколений.

Правительство справедливо относит повышение уровня энергоэффективности к категории наиболее приоритетных задач. В 2008 году власти поставили стратегическую цель снизить к 2020 году энергоемкость ВВП на 40% путём экономии энергии, повышения эффективности её использования и устранения нормативных ограничений; к которым впоследствии прибавляются конкретные целевые показатели для энергоемких отраслей. Основными инструментами политики по повышению энергоэффективности, включённым в последующие федеральные и региональные программы, было предоставление налоговых кредитов и государственных субсидий и гарантий по займам на реализацию проектов по повышению энергоэффективности. Однако реализация этих инициатив производилась с задержками и не без проблем. Отсутствовали и механизмы контроля над выполнением программных целей — частично это было обусловлено тем, что целевые показатели зачастую были определены нечётко.

Объём связанных с производством и потреблением горючего субсидий, который оценивается на уровне более 2% российского ВВП, следует постепенно снижать. Наиболее важной задачей в области повышения энергоэффективности, которая по-прежнему не включена в действующую политическую повестку дня, является преодоление разницы цен на газ и электроэнергию на внутреннем рынке и предельными социальными издержками энергопотребления. В период замедления российской экономики правительство, видимо, повторно рассматривает возможность пересмотра своих прежних планов по сокращению перекрестного субсидирования, с которым были связаны существенные различия между низкими тарифами на газ на внутреннем рынке и высокими экспортными ценами. Более того, с 2014 года на внутреннем рынке тарифы на услуги ЖКХ, в том числе на электроэнергию, на следующие три года либо должны быть заморожены, либо расти темпами более низкими, чем инфляция. С другой стороны, новое решение правительства предусматривает повышение тарифов на услуги ЖКХ, в случае превышения введённых недавно социальных норм потребления электроэнергии для домохозяйств. Реализация этой инициативы стартовала в нескольких пилотных регионах, а с 2014 года должна получить распространение по всем регионам страны.

Региональное неравенство как фактор роста

Ещё одна неиспользуемая возможность для роста связана с высоким уровнем межрегионального неравенства, который способствует общему неравенству (Рисунок 4). Несмотря на рост интеграции рабочей силы и рынков капитала и реализацию ряда программ, направленных на сближение развития регионов, за последние десять лет уровень неравенства между регионами практически не изменился. Услуги в сфере социального обеспечения, образования и здравоохранения все ещё не оказывают ожидаемого выравнивающего эффекта на региональный доход. Главным образом, это объясняется наличием таких барьеров для сближения, как серьёзные различия в наличии природных ресурсов между регионами, унаследованная с советских времён система размещения производства, слабо развитый транспорт и недостаточно развитая инфраструктура во многих регионах и другие барьеры, препятствующие межрегиональной мобильности.

В экономических обзорах также всё чаще отмечаются региональные различия в качестве государственных институтов и условиях для ведения бизнеса. В этой связи правительству необходимо уделять особое внимание реализации структурных реформ на местах и более активному стимулированию регионов к реализации местных экспериментальных деловых инициатив, например, в рамках проекта Национальной предпринимательской инициативы.

Рисунок 4. Неравенство ВВП на душу населения по регионам и неравенство в доходах.

Демографические изменения играют важную роль

Низкая рождаемость, высокий уровень преждевременной смертности, особенно среди мужчин, ранний возраст выхода на пенсию — все это вносит свой вклад в снижение предложения рабочей силы в долгосрочной перспективе. Правительство внедрило программы, предусматривающие существенные стимулы для повышения рождаемости. Степень успешности этих мер следует очень внимательно отслеживать, но, как показывает опыт стран — членов ОЭСР, влияние поддержки, оказываемой государством при рождении ребёнка, на уровень рождаемости, по всей видимости, носит временный характер, поскольку ускоряет темпы прироста, но не увеличивает количество деторождений. Однако демографические изменения в то же время означают возможность дальнейшей реализации структурных преобразований, поскольку занятость на предприятиях с низкой производительностью труда — наследия советской эпохи, в основном, обеспечивается за счёт тех, кто родился ещё во времена послевоенного демографического бума. В ближайшие 10 лет они выйдут на пенсию, и их постепенно заменит значительное по численности поколение людей с рекордно высоким уровнем образования. Поэтому крайне необходимо создать данным индивидуумам, входящим на рынок, условия, которые позволят им найти своё место в соответствующих отраслях и на предприятиях, где они смогут эффективно использовать свою квалификацию, либо обеспечить стимулирование предпринимательства путём организации собственного бизнеса.

Улучшение делового климата

Проблема коррупции и обеспечения принципа верховенства закона

Коррупция и обеспечение принципа верховенства закона остаются серьёзной проблемой. Хроническая коррупция считается одним из основных препятствий для входа на рынок и обеспечения устойчивого роста, в особенности в регионах.

Особенное беспокойство порождает коррупция в правоохранительных органах: в 2012 году на их долю приходилась четверть всех дел о коррупции, дошедших до суда. Согласно Transparency International, индекс восприятия коррупции в России очень высок (см. Индекс восприятия коррупции), хотя с 2010 года страна и улучшила своё место в соответствующем рейтинге. В исследовании Института современного развития (ИНСОР) 2013 года коррупция названа второй по значимости проблемой (на первом месте были названы проблемы ЖКХ, на третьем — плохие дороги), хотя по данным опроса Фонда «Общественное мнение», с 2005 года факты коррупции наблюдаются менее часто. Лишь 10% предпринимателей ни разу не сталкивались с фактами коррупции, хотя в последние годы размер взяток явно уменьшился. В ряде регионов коррупция распространена столь широко, что компании считают её удобной альтернативой соблюдению правовых и административных норм.

В числе ответов на эти вызовы — принятие амбициозного Национального плана противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесение изменений, касающихся противодействия коррупции, в Уголовный кодекс и в Кодекс об административных правонарушениях. Кроме того, Россия ратифицировала Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Проведённый в октябре 2013 года Рабочей группой ОЭСР по борьбе с подкупом должностных лиц анализ выявил существенный прогресс в этом вопросе, но одновременно призвал к совершенствованию норм законодательства, правоприменительной практики и кампаний по повышению информированности в части подкупа иностранных должностных лиц. Новый закон о государственных закупках, принятый в апреле 2013 года, направлен на повышение прозрачности и открытости всех этапов процесса государственных закупок. В октябре 2013 года была учреждена Рабочая группа, во главе с Министром экономического развития, а также с участием представителей бизнеса и государства, которая призвана разработать антикоррупционные меры в сфере бизнеса и инвестиций, что приведёт к реализации Антикоррупционной хартии Российской Федерации.

Во всех государственных учреждениях и организациях и на всех государственных предприятиях создаются комиссии по рассмотрению случаев нарушения положений Кодекса этики и конфликта интересов. Указом Президента был утверждён перечень должностей государственной службы, которые связаны с коррупционными рисками. Были проведены несколько мероприятий среди государственных служащих в рамках информационно-разъяснительной кампании по вопросам борьбы с коррупцией. Введены более строгие правила, касающиеся обязательного предоставления сведений о доходах, расходах, недвижимости и другом имуществе государственных должностных лиц, их супругов и несовершеннолетних детей. Отдельный закон обязывает высокопоставленных чиновников и их близких родственников к сентябрю 2013 года закрыть счета в иностранных банках и репатриировать все свои зарубежные финансовые активы. Были введены определённые меры по защите лиц, сообщающих о фактах коррупции, однако никакой специальной правовой защиты государственных служащих пока не существует, а предположительно имеющаяся правовая защита сводится на нет громкими делами о так называемых «преступлениях в сфере предпринимательской деятельности», которые рассматриваются судами на местах, и остающимися безнаказанными нападениями на журналистов, пишущих о коррупции среди высокопоставленных чиновников.

Более активно стали преследоваться коррупционные преступления. Так, в 2012 году Генеральная прокуратура зафиксировала увеличение коррупционных дел почти до 50 тысяч, что на 25% больше по сравнению с предыдущим годом; была обнародована информация о нескольких громких коррупционных скандалах с участием высокопоставленных чиновников, в том числе о расследовании дел о коррупции и хищениях в госкорпорациях, министерствах и Федеральной службе исполнения наказаний, а также о мошенничестве в сфере государственных закупок, в том числе по контрактам на строительство олимпийских объектов в Сочи. Однако данные опросов общественного мнения говорят о том, что к проводимой антикоррупционной кампании люди относятся скептически и не верят в её успех в долгосрочной перспективе, а 77% россиян считают, что усилия правительства по борьбе с взяточничеством являются неэффективными. Более того, отдельные коррупционные дела порой воспринимаются обществом как политически мотивированные. Тем не менее, масштаб этой антикоррупционной кампании и высокий статус тех, кто оказался ей затронут, включая бывшего министра обороны, а также связанные с этим законодательные изменения дают основания полагать, что намерение властей побороть коррупцию является неподдельным. В последнем по времени докладе Группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией отмечается, что Россия полностью реализовала 15 из 26 представленных в нём широкомасштабных рекомендаций, а оставшиеся 11 реализуются частично.

Российскими властями был предпринят ряд шагов по укреплению судебной системы, что привело к прогрессу в повышении эффективности и компетентности судов по хозяйственным делам. Доля компаний, полагающих, что суды представляют собой существенное препятствие их хозяйственной деятельности, заметно снижается. Новая программа «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы» предусматривает повышение прозрачности, доступности и открытости правосудия, в том числе за счёт применения систем видео- и аудиопротоколирования хода судебных заседаний и их трансляции в Интернете. В 2012 году была существенно повышена заработная плата судей, однако никаких попыток ввести систему их ротации и других мер, способствующих повышению независимости судей, предпринято не было. Важным шагом вперёд стало бы обеспечение большей прозрачности практики назначения судей и их продвижения по службе. Ещё одной инициативой по повышению качества судебных решений является введение новой процедуры апелляционного рассмотрения уголовных дел. В настоящее время Государственная Дума рассматривает законопроект о создании в системе судов общей юрисдикции судебных палат по административным делам и проект нового административно-процессуального кодекса, которые призваны обеспечить бóльшие возможности для граждан по отстаиванию своих прав в случае действия (бездействия) органов публичной власти. С другой стороны, слияние Верховного и Высшего арбитражного судов преследующее цель устранения возможности различных толкований одного и того же дела, привело к обеспокоенности со стороны ключевых игроков относительно влияния данного решения на эффективность и независимость экономических судов. Важно также, чтобы правоохранительные органы, в том числе Следственный комитет и прокуратура были более прозрачными и подотчётными для того, чтобы ограничить пространство для злоупотребления их влиянием.

В июне 2012 года в целях защиты предпринимателей от злоупотребления служебными полномочиями чиновниками и органами государственного управления была учреждена должность федерального Уполномоченного по защите прав предпринимателей. Местные омбудсмены также появились в 62 регионах страны. В июле 2013 года Государственная Дума приняла постановление об амнистии для предпринимателей, которая распространяется только на лиц, впервые осуждённых по статьям, предусматривающим менее тяжкие экономические преступления и согласных возместить ущерб, а также для тех, кто находится в заключении в ожидании суда. В декабре 2012 года были внесены изменения в статью 159 УК РФ («Мошенничество»), которые уточняют определение данного вида преступлений — практика показала, что это определение толковалось так широко, что во многом способствовала правовой неопределённости.

Содействие развитию полноценного гражданского общества имеет наиболее важное значение для целей укрепления прозрачности, подотчётности и доверия к государственным институтам. В этом плане дела в России идут с переменным успехом. С одной стороны, было объявлено, что все законодательные инициативы, которые соберут 100 тысяч подписей, подлежат рассмотрению Государственной Думой. Усилено взаимодействие с заинтересованными сторонами на всех уровнях государственной власти, упрощён порядок регистрации некоммерческих организаций (НКО). Представители бизнеса, безусловно, получили больше организационных возможностей поучаствовать в разработке проектов законодательных актов. С другой стороны, наблюдается отсутствие прогресса в обеспечении независимости СМИ — Россия по этому показателю находится на 148 месте из 179 в составляемом организацией «Репортёры без границ» рейтинге Индекса свободы прессы. Принятый недавно новый закон о массовых собраниях вводит гораздо более жёсткие ограничения на участие в общественных дебатах. Принятый в июле 2012 года закон требует, чтобы все НКО, вовлечённые в политическую деятельность (это понятие определяется весьма широко) и получающие финансирование из-за рубежа, регистрировались в Министерстве Юстиции в качестве «иностранных агентов»; в России этот ярлык носит крайне негативный оттенок. Этот закон и его жёсткое исполнение стали объектом серьёзной критики со стороны Совета Европы и ряда правозащитных организаций. Такие меры, как, по крайней мере, уточнение определений «политическая деятельность» и «иностранное финансирование» и замена ярлыка «иностранный агент», станут крайне позитивным сигналом о приверженности властей идее активности гражданского общества.

В целом же следует отметить, что непрекращающийся поток тревожных новостей о взаимодействии политики, бизнеса и правоохранителей, по крайней мере, в том виде, в котором всё это подаётся в ведущих деловых СМИ, например, CNBC, Financial Times, может быть причиной оттока капитала из страны, низкой рыночной стоимости акций российских компаний и невысоких темпов притока частных инвестиций.

Роль государства в экономике весьма велика

Государственные предприятия играют непривычно важную роль в экономике страны. Доля производимой государственными предприятиями продукции возросла после крупных приобретений, совершенных такими государственными предприятиями, как Роснефть и ВТБ, несмотря на то, что некоторые мелкие государственные предприятия прекращают своё существование. Государственные предприятия занимают доминирующее положение в целом ряде наиболее важных отраслей экономики (Рисунок 12), включая банковское дело, транспорт и энергетику. Их доминирование создаёт очень серьёзные проблемы для выхода на рынок и конкуренции и чревато неэффективностью. Принятый в 2010 году план приватизации, предусматривал приватизацию 1 500 предприятий, нескольких компаний в банковской, энергетической, телекоммуникационной и транспортной отраслях. Несмотря на продажу многих пакетов акций, реализация многих других сделок затягивается, согласно официальным источникам, из-за неблагоприятной ситуации на рынке. Изначальный план приватизации на период 2014–2016 годов ставил целью выход государства из всех компаний, за исключением естественных монополий, а также нефтяного и оборонного секторов. Однако в июне 2013 года масштабы этот плана были существенно скорректированы в сторону уменьшения. Отмечается значительное разнообразие форм государственной собственности, что снижает уровень прозрачности и подотчётности госпредприятий, одновременно усложняя управление и отделение их коммерческой деятельности от некоммерческой.

Решению этих проблем могла бы способствовать модель управления, предусматривающая соблюдение конкурентного нейтралитета, в соответствии с Руководящими указаниями ОЭСР по вопросам корпоративного управления в государственных предприятиях. Официальный план, предусматривающий сокращение числа государственных унитарных предприятий, представляет собой шаг в этом направлении. Поскольку качество управления государственными предприятиями в значительной степени зависит от уровня независимости и самостоятельности их директоров, то начавшийся в 2011 году постепенный выход высокопоставленных государственных служащих из советов директоров государственных предприятий является позитивной переменой. В состав советов директоров ряда предприятий (РЖД, ВТБ, Роснефть, Газпром) вместо них были введены независимые директора, но данный процесс идёт довольно медленно.

Профессионализации управления госпредприятиями также способствовало создание института специальных комиссий по отбору независимых директоров. Уровень вознаграждения членов Совета директоров также всё чаще бывает увязан с достижением предприятием установленных целевых показателей. Тем не менее, система так называемого «директивного голосования», в рамках которой некоторые члены Совета директоров госпредприятия всё равно обязаны голосовать по ряду вопросов в соответствии с предпочтениями правительства, нуждается в пересмотре для приведения её в соответствие с Руководящими указаниям ОЭСР. Кроме того, также может быть улучшено качество управления государственными предприятиями за счёт обязательства для них повысить уровень их листинга на бирже. Большинство крупнейших публичных компаний сейчас торгуются на Московской фондовой бирже на самом низком уровне, что минимизирует требования к качеству корпоративного управления в них, включая раскрытие информации и количество независимых директоров.

Проблемы управления характерны не только для государственных компаний. В частном секторе способность миноритарных акционеров требовать возмещения ущерба в суде ограничивается низким уровнем прозрачности бизнес-групп и дефицитом информации об их конечных бенефициарных собственниках, а также пробелами в действующем законодательстве, как, например, в вопросе о поглощениях. Из-за проблем с корпоративным управлением повышаются и другие риски инвестирования в Россию, увеличивая и без того высокую премию за риск: у российских компаний коэффициент цена/прибыль (P/E) в два-три раза ниже, чем у компаний остальных стран БРИКС. Помимо всего прочего, столь низкие оценки сказываются и на размерах потенциальных доходов от приватизации.

Реформы по преодолению административного бремени

В России лишь 25% занятого населения работают на малых и средних предприятиях, тогда как в странах ОЭСР этот показатель составляет в среднем 50%. Такая разница — отражение доминирующей роли крупных госпредприятий, неблагоприятного делового климата и отсутствием необходимого доступа к финансированию. Определённую роль играет и отношение к предпринимательству. В последнем исследовании, проведённом в рамках проекта «Глобальный мониторинг предпринимательства» Россия оказалась на последнем месте среди 69 стран по такому показателю, как желание граждан начать своё дело. Что касается положительных моментов, можно отметить сокращение за последние годы ограничений и бюрократических препон развитию предпринимательства, что положительно сказалось на значениях соответствующего показателя «Барьеры для развития предпринимательства». Россия также за последнее время улучшила своё место в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» по показателю «Простота условий регистрации предприятий», поднявшись со 111 места в 2011 году на 88. Сходным образом, доля фирм, сообщивших, что при лицензировании, налогообложении и взаимодействии с судебными органами им пришлось столкнуться с серьёзными препятствиями, в 2011 году была гораздо меньше, чем в 2008.

Были реализованы некоторые меры по снижению административных издержек: введена система «одного окна», сокращены требования в отношении лицензирования, упрощены требования, касающиеся применения нулевой ставки НДС. Однако в отношении введения режима «подразумеваемого решения» дело так и не сдвинулось с мёртвой точки. В настоящее время Министерство экономического развития занимается вопросами упрощения порядка регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Проект «Улучшение делового климата», который стартовал в рамках Национальной предпринимательской инициативы в 2011 году, включает 13 «дорожных карт» по упрощению, ускорению и удешевлению бизнес-процессов. Работы по подготовке 10 дорожных карт уже завершены, и стартовал процесс реализации проекта в пилотных регионах. Первые результаты реализации этого проекта уже принесли определённые плоды: в рейтинге Всемирного банка «Ведение бизнеса» за 2014 год Россия была названа в числе трёх наиболее далеко продвинувшихся по пути реформ государств, а в общем зачете она поднялась со 120 места в 2011 году до 92 места. Региональный инвестиционный стандарт, реализованный всеми регионами в 2013 году, содержит меры передовой практики для повышения уровня прозрачности и эффективности взаимоотношений между бизнесом и государством.

Начиная с 2010 года в стране была внедрена процедура оценки регулирующего воздействия, в рамках которой проводится анализ всех новых, а со временем — также и экспертиза действующих нормативно-правовых актов, на предмет сопряжённых с ними необоснованных издержек для предпринимателей. Практика проведения процедуры будет совершенствоваться и далее и затронет также нормативно-правовые акты в области таможенного и налогового законодательства и деятельность региональных администраций (в 2014 году) и органов местного самоуправления (в 2015 году) — многие барьеры, препятствующие развитию предпринимательства, возникают именно на этом уровне. В период с августа 2010 года Министерство уже провело более 1800 таких оценок. Сферу применения процедуры можно было бы расширить, включив в неё анализ поправок к законодательным актам, рассматриваемым Государственной Думой.

Уровень конкуренции остаётся невысоким

Как показывают последние результаты индекса регулирования рынка товаров и услуг (PMR), барьеры для конкуренции несколько снизились, однако доминирующее положение на рынке крупных государственных предприятий и барьеры для международной торговли и инвестиций по-прежнему являются серьёзной проблемой. С другой стороны, Федеральная антимонопольная служба (ФАС) является сильной и эффективной структурой с солидной репутацией. Однако она перегружена колоссальным количеством мелких дел. Недавно разработанный «Третий антимонопольный пакет» призван уменьшить количество случаев мелких повторных злоупотребления доминирующим положением, вводит в закон «О конкуренции» и в Уголовный кодекс определения понятия «картель» и уточняет определение монопольно высокой цены.

Приоритетными задачами также остаются дальнейшее повышение качества и актуальности экономического анализа вопросов конкуренции, приведение антимонопольного законодательства в соответствие с уголовным кодексом, разработка механизмов контроля над слияниями и поглощениями и устранение юридических препятствий для эффективного сотрудничества ФАС с её иностранными партнёрами. Задача развития конкуренции особо подчёркивается в тексте Национальной предпринимательской инициативы, которая в качестве приоритета ставит целью уменьшение роли государства в экономике и внедрения чётких правил игры в части антимонопольной политики. В частности, находящийся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе проект «Четвёртого антимонопольного пакета» содержит требование, чтобы для создания любого нового госпредприятия требовалось согласие ФАС. Развитие конкуренции стало задачей, недавно поставленной перед всеми государственными институтами. Кроме того, необходимо обеспечить реальный прогресс в реформировании регуляторной сферы для развития конкуренции и устранения барьеров на входе на рынок — условий, крайне существенных для обеспечения значимого воздействия мер государственной политики по стимулированию расходов на инновации.

Барьеры для торговли и прямых иностранных инвестиций все ещё высоки

Вступление в ВТО неизбежно обострит конкуренцию ввиду снижения тарифов и либерализации доступа к услугам, при условии, что этот процесс не будет компенсирован ростом соразмерных нетарифных барьеров в сфере торговли. Потенциально протекционистские меры — в особенности ограничения, связанные с безопасностью пищевых продуктов, и введение утилизационного сбора на импортные автомашины, а также определённые проблемы, связанные с потенциалом их реализации, предполагают необходимость наличия в дальнейшем плана действий, чтобы в полной мере использовать преимущества от вступления страны в ВТО.

Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в российскую экономику составили в 2012 году порядка 1,6% ВВП — показатель, близкий к среднему по ОЭСР. При этом, однако, около 60% их общего объёма приходится на долю так называемых фиктивных инвестиций (выведение из страны средств в офшоры и их последующий возврат под видом инвестиций). Фиктивные инвестиции, как правило, поступают в регионы, богатые природными ресурсами, и в регионы с высоким индексом восприятия коррупции, и в отличие от прочих ПИИ они направляются в менее развитые в технологическом отношении проекты. Серьёзные барьеры для ПИИ в России заключаются в ограничениях на иностранные инвестиции в отдельные отрасли, а также квотах и ограничениях в части сферы действия лицензий, выдаваемых иностранным инвесторам в рынке финансовых услуг. Полезность подобных ограничений следует проверять на регулярной основе.

Привлечение и поддержка ПИИ является одним из приоритетных направлений работы правительства, поэтому меры по улучшению инвестиционного климата были приняты как на федеральном, так и на региональном уровнях. Государственная Дума рассматривает вопрос об упрощении процедур получения согласований для иностранных инвесторов, желающих приобрести значительные по размеру пакеты акций в отраслях, которые считаются стратегическими, и уточняет список стратегических отраслей. Важным шагом и отражением приверженности принципу отсутствия дискриминации стал установленный в октябре 2013 года в Законе о банковском секторе отказ от использования принципа взаимности для инвесторов из стран-членов ОЭСР. Российский Фонд прямых инвестиций, созданный в 2011 году для работы с долгосрочными финансовыми и стратегическими иностранными инвесторами, стал одним из ключевых инвесторов в целый ряд крупных проектов. На федеральном уровне были разработаны дорожные карты по улучшению инвестиционного климата в наиболее важных отраслях, таких как таможня, строительство и государственные закупки, и некоторые из планируемых нововведений в настоящее время апробируются на региональном уровне.

Осуществление этих инициатив на систематической основе- необходимое условие реализации Россией потенциала в части привлечения ПИИ. В регионах многие из позитивных изменений, направленных на повышение прозрачности и подотчётности, могут улучшить условия работы, в том числе и для предприятий иностранных инвесторов, уменьшив их риски, хотя к непосредственно к иностранным инвесторам эти изменения могут и не иметь прямого отношения.

Устранение проблемных мест в транспортном секторе

У России невысокий рейтинг в части качества и конкурентоспособности в транспортной сфере. По некоторым оценкам, повышение эффективности этого сектора на 10% могло бы увеличить ВВП страны на 0,7%. Проблема модернизации транспортной отрасли стоит очень остро: российская транспортная система является одной из крупнейших в мире, с хорошо развитой сетью железных дорог, однако с автомобильными дорогами дела обстоят гораздо хуже. Повышение качества услуг железнодорожного транспорта — задача особенно важная, учитывая роль этой отрасли в транспортировке грузов и обеспечении услуг пассажирских перевозок дальнего следования.

Расходы на транспортную инфраструктуру в последнее десятилетие возросли, но потребности по-прежнему очень серьёзны, и, по данным Всемирного экономического форума, Россия по качеству дорожной сети занимает 136 место (среди 148 стран), железных дорог — 31 место, портов — 88, а воздушного транспорта — 102. Кроме того, ремонтные работы не успевают за темпами ухудшения инфраструктуры. Проблемы с качеством инфраструктуры усугубляются незавершённостью институциональных реформ. Несмотря на присутствие значительного количества участников на рынке операций с вагонами, РЖД в сущности остаётся монополистом в сфере грузовых железнодорожных перевозок, выступая в качестве собственника и инфраструктуры, и и парка локомотивов. Это приводит к неэффективности использования имеющейся инфраструктуры, повышению цен, чрезмерно длительным срокам доставки грузов и даже отказам в обслуживании. В сегменте дальних пассажирских перевозок РЖД сталкивается с конкуренцией только на маршруте Москва — Санкт-Петербург. Задача повышения эффективности сектора железнодорожного транспорта требует принятия давно ожидаемого решения о целевой модели конкуренции в нём, за которым должны последовать реформа регулирования отрасли и обеспечения органами ФАС строгого соблюдения антимонопольного законодательства.

Несмотря на стремительное развитие автомобильного транспорта, плотность сети автомобильных дорог и их качество не соответствуют темпам роста в этом сегменте. Большинство дорог непригодны для современных большегрузных автомобилей, а отсутствие надлежащих стандартов и несоблюдение установленных нормативных требований привели к проблемам в области безопасности и охраны окружающей среды. Выше всего плотность дорожной сети в европейской части России, тогда как в некоторых районах Сибири и Дальнего Востока регулярное сообщение с основными автотранспортными магистралями отсутствует, что затрудняет ведение хозяйственной деятельности в указанных регионах.

Транспортные проблемы крупных российских городов стали одним из особенно серьёзных ограничений, препятствующих экономическому развитию страны, поскольку становится всё труднее привлекать в них новые инвестиции и рабочую силу. Особенно сложная в этом отношении ситуация наблюдается в Москве и Санкт-Петербурге, где многочасовые пробки давно стали нормой, а общественный транспорт развит недостаточно. Проблема дорожных пробок становится всё более актуальной практически для большинства крупных городов. Совершенствование муниципального планирования, в том числе введение платы за въезд в зону с перегруженным движением и проведение дальнейших реформ в железнодорожной отрасли на местах, существенно помогло бы решить возникающие проблемы и удовлетворить потребности пассажиров. Федеральное правительство должно оказывать более ощутимую поддержку городам путём предоставления им адресной помощи, разработки типовых планов движения городского и регионального транспорта и устранения существующих правовых барьеров.

В «Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года», которая с внесёнными в неё изменениями и дополнениями была утверждена Правительством в августе 2013 года изложены основные принципы развития транспортной системы страны. В настоящее время власти сделали пересмотренную Стратегию основой принятия решений, что позволит увязать инвестиции с долгосрочными приоритетами в большей, чем в прошлом, степени, а также минимизировать влияние краткосрочных соображений политического и бюджетного характера, что привнесёт в процесс выработки решений в части государственной политики бόльшую последовательность и обеспечит более чёткую расстановку приоритетов. Следует также обеспечить более последовательный подход к вопросам развития различных видов транспорта. Реализации масштабных инфраструктурных проектов, которые понадобятся для решения проблем в системе транспортных перевозок, будут способствовать также более строгий анализ эффективности затрат, совершенствование системы государственных закупок, проведение оценок проектов, организация государственно-частных партнёрств и борьба с коррупцией.

Профессиональные компетенции и инновации

Важнейшую роль в формировании модели будущего роста играют профессиональные компетенции и инновации. Для достижения высоких и устойчивых темпов роста необходимы повышение качества человеческого капитала и инновационный потенциал национальной экономики, а также дальнейшее перераспределение рабочей силы в пользу более производительных предприятий с более высокими ставками оплаты труда. Такому перераспределению могут способствовать организация обучения в течение всей жизни (непрерывное образование), активные программы содействия занятости и временные программы социальной поддержки временно не работающих: это будет способствовать упомянутому перераспределению путём лучшего соответствия предложения труда потребностям спроса. Многое предстоит сделать и для создания более сбалансированной профессиональной структуры — для этого необходимо продолжить реформу образовательной системы.

Для достижения большей сбалансированности рынка труда в части профессиональных компетенций необходима более активная политика в сфере занятости. В России уровень занятости составляет 69% (в странах ОЭСР — 65%), так что рынок труда функционирует относительно хорошо. Кроме того, занятость довольно стабильна: в 2009 году, когда ВВП снизился почти на 8% (в странах ОЭСР этот показатель был менее 4%), уровень безработицы вырос на 2,2%, то есть примерно так же, как и в странах ОЭСР. Такая стабильность обусловлена, главным образом, высокой степенью гибкости заработной платы в стране.

Однако такая гибкость системы установления заработной платы привела к появлению большой доли работников, доход которых оказался ниже прожиточного минимума (14% в 2013 году), и высокому уровню неравенства в заработной плате, который измеряется коэффициентом Джини. Низкие зарплаты и плохие условия труда позволяли фирмам с низкой производительностью труда выжить, но у их работников не было стимулов держаться за своё место, поэтому текучесть кадров возрастала: начиная с 2000 года место работы поменяли порядка 30% работников. Усугубило проблему увеличение доли теневого сектора в общей занятости в период с 2002 по 2011 год.

Высокая текучесть кадров, неформальная занятость и низкие зарплаты — все это снижает стимулы для инвестирования в человеческий капитал, что приводит к тому, что компаниям становится трудно подобрать персонал, отвечающий их требованиям, а также снижает вовлечённость работников в процесс непрерывного образования. Представляется, что относительно слабое место в подготовке взрослого населения страны — способность применять знания в технологически развитой среде. Предварительные результаты проведённого ОЭСР исследования умений и навыков взрослого населения (PIAAC) говорят о том, что уровень грамотности россиян выше, чем в среднем по странам ОЭСР, способность к счету такая же, но способность к эффективному использованию инструментов ИКТ значительно ниже. Проблему усугубляет и «утечка умов»: 80% от общего числа эмигрировавших из России в 2010 году были высококвалифицированными работниками, в то время как большинство иммигрантов в Россию — работники с низким уровнем квалификации или неквалифицированные кадры.

Совершенствованию умений и навыков и большему их соответствию требованиям работодателей, а также освоению новых технологий могло бы в большей степени содействовать развитие института непрерывного образования. Для некоторых категорий высококвалифицированных специалистов, например, инженеров, отмечается наличие отдельно взятых, конкретных программ, но более широкие по охвату программы по развитию непрерывного обучения в стране отсутствуют. Низкоквалифицированные работники, как правило, в меньшей степени вовлечены в процессы обучения, хотя для данной категории зарубежные исследователи отмечают положительный эффект такого рода обучения.

Однако необходимо совершенствовать стимулы для подготовки таких работников, поскольку требуемые для их реализации инвестиции в общие и передаваемые умения и навыки оказываются для компаний менее рентабельными. Степень участия малых и средних предприяти в процессе непрерывного образования также незначительна, что может быть следствием тех финансовых и организационных трудностей, с которыми они сталкиваются, или дефицитом специализированных программ обучения для этой категории предприятий. В таких условиях общий уровень производительности труда мог бы быть повышен посредством оказания поддержки фирмам и работникам, которые выказывают тенденцию к недостаточному уровню инвестирования в непрерывное образование.

Формирование сбалансированных и гармоничных трудовых отношений между работодателем и работником также могло бы помочь выйти из этого порочного круга с низкими зарплатами, низкой производительностью труда, высокой текучестью кадров и недостаточными инвестициями в человеческий капитал. Несмотря на относительно высокий процент членства работников в профсоюзах и соответствующие положения российского законодательства, обеспечение реализации права на ведение переговоров о заключении коллективного трудового договора фактически de facto носит очень ограниченный характер, в частности на уровне отдельно взятой фирмы. Тем не менее, практика проведения переговоров о заключении коллективного договора играет важную роль в обеспечении улучшения условий работы, стабильности занятости и доступа к программам повышения профессиональной квалификации для всех категорий работников. Свобода выражения коллективных интересов также представляет собой важный компонент процесса строительства гражданского общества, а действенная реализация прав работников и обязательных к исполнению соглашений — часть осуществления на практике принципа верховенства закона. Властям, следовательно, следует расширять сферу использования практики переговоров по заключению коллективного трудового договора на уровне предприятий и обеспечивать её реализацию.

Движение в направлении экономического роста, движителем которого выступает человеческий капитал, потребует изменений в структуре национальной экономики и, в частности, занятости. Необходимо также переориентировать расходы и вместо финансирования общественных проектов и выплат предпринимателям субсидий, стимулирующих занятость, направлять соответствующие средства на реализацию программ, способствующих повышению сбалансированности рынка труда по профессионально-квалификационному составу, — например, программ по обучению и переподготовке кадров и оказания целевой помощи соответствующим категориям граждан. Однако в России расходы на эти цели по-прежнему значительно ниже среднего показателя по ОЭСР. Отмечается также необходимость в переориентировании расходов с государственных работ и субсидий по заработной плате в сторону программ, призванных решить проблему разрыва между потребностями работодателей и квалификацией рабочей силы, — таких, как переподготовка кадров. Следует продолжить и даже развивать практику направления федеральных трансфертов в 15 регионов с самым высоким уровнем безработицы, целевой поддержки региональной мобильности рабочей силы и её переквалификации в моноиндустриальных городах. Эффективность услуг занятости в госсекторе можно было бы повысить за счёт уменьшения нагрузки из расчёта на одного работника и дальнейшей разработки посреднических IT-инструментов. В целом, необходимо на более систематической основе изучать эффективность действующих на рынке труда программ с помощью исследований по итогам их реализации.

Нынешний уровень расходов на пассивные меры в области занятости в России также низок: размер пособия по безработице даже не дотягивает до прожиточного минимума. Это может вынуждать людей, находящихся в стеснённых материальных условиях, соглашаться на самые невыгодные предложения о работе, а это, в свою очередь, создаёт дисбаланс рынка труда по профессионально-квалификационному составу и снижает производительность труда. Кроме того, это снижает стимулы для официальной регистрации в службах занятости и приобретения новых навыков. В этой связи следует рассмотреть возможность проведения реформ сразу по двум направлениям: во-первых, повысить уровень расходов на активные программы содействия занятости, а во-вторых, повысить размер пособия по безработице, одновременно повышая обязательность требования ко всем его получателям, включая и тех, кто имеет право на минимальный размер пособий, искать себе работу. Соответствующий размер пособий по безработице также будет вносить свой вклад в переход от теневой экономики к «белой».

Процент населения с высшим образованием в России один из самых высоких мире, однако национальная система образования испытывает трудности в плане обеспечения надлежащей профессиональной структуры занятости. Недостатки имеют место на всех уровнях: и в системе общего среднего образования, и в системе среднего профессионального, и в системе высшего образования. Следовательно, одним из приоритетов для России должно стать увеличение расходов на сферу образования. Общий уровень этих расходов следует приблизить к соответствующему показателю стран ОЭСР; в особенности это касается системы общего (полного) среднего образования, где разрыв наиболее заметен; наряду с этим необходимо также продолжать усилия по повышению эффективности системы образования, главным образом, путём дальнейшей реструктуризации сети образовательных учреждений и распределением финансирования в ВУЗовском сегменте на конкурентной основе. Особенно важно увеличить финансирование проектов модернизации учреждений среднего профессионального образования, материально-техническая база которых сильно устарела и которые испытывают серьёзный дефицит финансирования, обеспечить, чтобы федеральные трансферты позволяли поддерживать школы с большим количеством нуждающихся учащихся.

Результаты России в части международных тестов успеваемости учащихся оставляют смешанное впечатление. Страна входит в группу лидеров по результатам тестов PIRLS (Международное исследование качества чтения и понимания текста) и TIMSS (Международное исследование качества математического и естественнонаучного образования), что отражает достаточно высокие результаты академической подготовки учащихся. Однако по сравнению с показателями других стран ОЭСР средние показатели России по программе PISA (Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся) относительно низкие — отражение более слабой способности учащихся применять знания в незнакомой ситуации. Довольно высок процент отстающих, то есть тех, чьи показатели ниже базового (второго) уровня подготовки по чтению: это значит, что такие люди не обладают достаточной подготовкой для эффективного и продуктивного участия в жизни общества.

Предпринято немало усилий для повышения качества обучения: принят новый закон об образовании, который вступил в силу в сентябре 2013 года), введены новые федеральные государственные образовательные стандарты начального и среднего (полного) общего образования (одобрены в мае 2012 года), повышен средний уровень зарплаты учителей. Направление этих реформ выбрано правильно. Для их успеха необходим тщательный контроль и постоянная адаптация к существующим условиям. Чтобы привлечь в педагогическую профессию талантливую молодёжь, власти должны также рассмотреть возможность введения системы выплаты премий учителям по итогам работы.

В системе среднего профессионального образования, которая частично унаследована Россией ещё с советских времён, подготовка осуществляется, главным образом, по узким специальностям и, соответственно, не уделяется особого внимания обучению навыкам широкого применения. Сотрудничество между корпоративным сектором и учреждениями среднего профессионального образования остаётся на низком уровне. В результате, как свидетельствуют данные опроса Центра мониторинга человеческих ресурсов при Российской Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, большинство компаний вынуждены заниматься переподготовкой приходящих к ним на работу выпускников средних специальных учебных заведений. Включение представителей бизнеса в органы управления учреждений профессионального образования и пересмотр системы специализации в учреждениях профессионального образования с учётом новых профессиональных стандартов будет способствовать более полному удовлетворению потребностей рынка труда. Система профессионального образования, в рамках которой учащиеся будут проводить непосредственно в компаниях, по крайней мере, 25% от учебного времени — мера, которую в настоящее время рассматривают власти, — также должна способствовать повышению качества подстройки системы обучения под потребности компаний и совершенствованию перехода от обучения к трудовой деятельности.

В целях обеспечения большего соответствия высшего образования потребностям национального рынка труда новым законом об образовании университетам разрешено создавать в тесном сотрудничестве с работодателями факультеты, которые предоставляют услуги обучения на практике. С 2013 года в образовательной системе возросла роль регионов, но полномочия в сфере распределения бюджетных мест для учащихся по различным специальностям по-прежнему остаются у федеральных органов власти. В этой связи во избежание в будущем «карьерных ловушек» необходимо наделить университеты определёнными полномочиями. Положительному воздействию подобного рода перемен в ещё большей степени способствовало бы расширение полномочий органов управления ВУЗов и увеличение влияния работодателей на процесс принятия ими решений. Кроме того, в системе высшего образования за последние 20 лет также существенно возросла доля учащихся платных отделений ВУЗов. Платность обучения повышает стимулы студентов к учебе, однако при этом резко повышается риск того, что выходцы из семей с низким доходом окажутся за бортом образовательной системы. Повысить уровень социальной справедливости могла бы система образовательных грантов и кредитов, предоставляемых учащимся в зависимости от их материального положения, с последующим погашением из будущих доходов. Правительству следует также изучить возможность пересмотра критериев зачисления на бюджетные места в ВУЗах, которые в настоящее время определяются исключительно академической успеваемостью, что косвенно ставит абитуриентов из более обеспеченных семей в заведомо более выгодное положение.

Система начального и среднего образования носит децентрализованный характер, что обеспечивает бóльшую её гибкость и способность отвечать на новые вызовы. Однако в то же время задача обеспечения услуг начального и среднего образования полностью возложена на бюджеты муниципальных образований и регионов. В результате в настоящее время государственные расходы на общее образование в разных регионах страны существенно разнятся: по данным Росстата и Министерства образования, этот показатель колеблется от 31 до 164 тысяч рублей в расчёте на одного учащегося.

Увеличение размеров трансфертов из федерального бюджета на образование позволит уменьшить это различия и обеспечить выравнивание образовательных возможностей на всей территории страны. Широко распространена практика взимания платы за факультативные учебные курсы, что увеличивает разрыв между школами, финансируемыми более состоятельными родителями, и школами, родители учеников которых более бедны и где преподают только обязательные предметы. Школы с бóльшим объёмом ресурсов могут также иметь возможность привлекать более квалифицированных учителей, что ещё больше осложняет проблему. Следует отказаться от подобной практики и финансировать преподавание факультативных предметов из государственного бюджета.

Повышение производительности труда и энергоэффективности должны стать двигателем дальнейшего роста российской экономики. Это возможно реализовать либо путём адаптации наиболее прогрессивных существующих в мире новейших технологий и бизнес-процессов, либо посредством инноваций. К сожалению, количество инновационных компаний в стране по-прежнему очень невелико, и в 2010 году бизнесом было профинансировано лишь 26% расходов на НИОКР. Учитывая богатейшие традиции России в области науки и технологий, наличие огромной сети государственных отраслевых научно-исследовательских институтов и высокий уровень образования населения, этот серьёзный «инновационный разрыв», который выражается, в том числе, в малом количестве российских патентов на изобретения, вызывает особую обеспокоенность. Более того, несмотря на увеличение объёмов бюджетных расходов на НИОКР, по данным Глобального инновационного индекса Россия недавно выпала из группы лидеров среди стран с уровнем дохода выше среднего.

На долю государственных научно-исследовательских институтов по-прежнему приходится почти 75% от всего объёма реализуемых в стране НИОКР, а частные организации играют в этом секторе незначительную роль. Принятая в 2011 году стратегия «Инновационная Россия 2020» в большей степени концентрируется на мерах государственной политики по отношению к бизнесу, включая стимулирование инноваций в рамках госпредприятий, создание инновационных кластеров и технологических платформ, а также привлечение бизнеса на более систематической основе к планированию политики в сфере инноваций. Однако существующие программы все ещё выказывают тенденцию к чрезмерной концентрации на инновациях в высокотехнологичных отраслях, что противоречит важности инноваций в низкотехнологичных отраслях и секторе услуг. Подобного рода тенденция ставит в невыигрышное положение предприятия малого и среднего бизнеса, вклад которых в расходы на НИОКР в стране остаётся очень незначительным, несмотря даже на инициативы последнего времени, направленные на развитие сотрудничества в сфере инноваций между государственными предприятиями и малых и средними предприятиями.

Крайне важно также тщательно анализировать спускаемые сверху различного рода программы, — в частности, такие, как инициатива «Принуждение к инновациям», в центре внимания которой крупные госпредприятия, что позволит избежать эффекта лакировки действительности. В более общем виде, одна из структурных проблем, стоящих перед российской политикой в сфере инноваций, заключается в том, что новые инициативы выдвигаются при отсутствии систематического анализа и оценки предыдущих действий.

По результатам академической деятельности Россия также уступает большинству стран ОЭСР: в этом можно убедиться, сравнив, например, к число публикаций в академических журналах. В этой связи серьёзной задачей является повышение эффективности государственных расходов на научные исследования, поскольку пока огромные объёмы финансирования выделяются без надлежащей отчётности и без учёта результатов работы. Оставшиеся отраслевые государственные НИИ по-прежнему работают без всякой связи с бизнесом и организациями высшего образования; эту ситуацию необходимо исправлять, — например, путём содействия слиянию этих институтов с производственными предприятиями.

Особенно важно в этой связи усовершенствовать систему управления Российской Академией наук, с её колоссальной сетью специализированных научно-исследовательских институтов и вызывающими сомнения стратегиями сохранения статус-кво, и на долю, которой приходится значительная часть открытых исследований. Долю конкурсного финансирования в форме грантов следует увеличить, а институты, работающие недостаточно эффективно, — сократить. Необходимо также расширить научно-исследовательские возможности ВУЗов, на долю которых в настоящее время приходится менее 10% общих расходов на научные исследования. Последние инициативы были направлены на создание научной элиты национальных исследовательских и федеральных университетов. Этот подход соответствует передовому опыту стран ОЭСР, но он требует тщательной оценки эффективности и рентабельности затрат на программы поддержки научных кадров.

Чтобы вклад Академии наук и университетов в экономическое развитие страны стал более весомым, предстоит многое сделать для создания каналов обмена знаниями помимо научных публикаций, включая организацию эффективного сотрудничества науки и бизнеса. Ряд федеральных законов и программ направлены на поддержку создания малых инновационных предприятий при ВУЗах, развития технологических платформ и региональных кластеров, но давать оценку этим инициативам пока ещё рано.