Марк Владимирович Рац:
Бюрократия в контексте перемен: политики, управленцы, чиновники

Со времён Перестройки тема бюрократии не сходит со страниц отечественной печати — как массовой, так и научной. Разумеется, о бюрократии говорили и раньше, и отнюдь не только в России, но отсутствие прогресса в постижении этого феномена на фоне, мягко говоря, неудовлетворительного положения дел делает вопрос о ней не просто актуальным, но чуть ли не витальным для нашей страны ¹.

Очевидно, что план возможных действий зависит от того, как мы представляем себе бюрократию и сопряжённые с ней негативные явления. В свою очередь, развитие таких представлений заставляет уделять всё большее внимание методологии, понятийному аппарату и языку описания. Обсуждаются и различные теории бюрократии. Но поскольку бюрократия существует в сложном системном окружении, пересмотра, с моей точки зрения, требует более широкий круг понятий и представлений. Собственно, к этому приводит первая же попытка разобраться, как нам следует «мыслить бюрократию» или, в более привычной постановке вопроса, что это такое.

В литературе неоднократно отмечалось, что слово «бюрократия» не имеет чёткого значения. Для начала, как минимум, следует различать определённую форму организации управления (и/или власти?) и связанные с ней (вторичные?) явления, с одинаковым успехом именуемые бюрократией. Первое значение ещё в позапрошлом веке зафиксировано в словаре Даля: бюрократией именуется такая организация управления, при которой «господствует чиноначалие… зависимость каждого служебного лица от высшего и бумажное многописание при этом…» ². Второе более характерно для наших современных словарей, несущих неизбывную печать советского «марксизмаленинизма» и отождествляющих бюрократию с бюрократизмом: «Система управления чиновнической администрации, оторванной от народа и защищающей интересы государственного аппарата» ³.

Я бы вообще говорил о двух разных объектах-денотатах: о форме управления — бюрократии и возможных особенностях или даже характерных чертах этой формы, обозначаемых словом «бюрократизм». Далее речь пойдёт преимущественно о бюрократии, и я хочу, следуя в указанном направлении, обсудить функции, содержание и место бюрократической деятельности в работе государственной машины в целом. Иными словами, я собираюсь двигаться по пути, проложенному Максом Вебером ⁴, но применительно к ситуации в современной России и используя при этом средства, которые были разработаны уже в последние десятилетия — преимущественно в трудах Московского методологического кружка (ММК) ⁵. А это, как мы увидим, сильно меняет итоговую картину.

Надо только оговорится, что я отнюдь не подряжаюсь выяснить, как устроена «на самом деле» государственная машина, а хочу лишь представить некий новый взгляд на её функционирование — не взамен, а в дополнение ко многим другим ⁶. Передо мной стоит, соответственно, в основном конструктивная (а не исследовательская) задача, которая будет решаться в мыслительной действительности. Приложения — дело будущего, пока я формулирую только некоторые идеи, предполагающие экспертизу и обсуждение. В основе используемого подхода лежит идея деятельности ⁷, и я думаю, что специфика бюрократической деятельности должна проявиться, если мы последовательно рассмотрим движение, развёртывание и реализацию замысла некоего социального действия, то есть, согласно Веберу, действия, направленного на других людей, с момента его зарождения вплоть до исполнения и воплощения «в материале» общества.

При таком подходе главным предметом рассмотрения оказываются отнюдь не люди или должности (занимаемые людьми на различных иерархических уровнях административной структуры), к обсуждению которых мы привыкли, а различные типы деятельности, посредством которых осуществляется упомянутое движение замысла, и соответствующие им позиции. Здесь, однако, возникают две трудности. Первая состоит в том, что понятие типа деятельности, использовавшееся в основном в трудах ММК, недостаточно проработано и мало знакомо читающей публике. Это было бы полбеды, если бы далее не пришлось, наряду с такими широко известными типами деятельности, как политика и управление, вводить представление о деятельности чиновников, которая как особый тип деятельности, отличный от управления, вообще, кажется, никогда не рассматривалась.

NB! Сказанное о трудностях звучит парадоксально, и это заставляет меня специально подчеркнуть, что, хотя политике и (в последние сто лет) управлению посвящены тысячи книг, общего представления о них как о типах деятельности у нас нет. Сходным образом дело обстоит и с работой чиновников: по поводу неё можно много чего вспомнить, начиная с гоголевской «Шинели» или диккенсовского Министерства волокиты и заканчивая «Законами Паркинсона» и бесконечными дебатами о бюрократии, но решающего, на мой взгляд, различения между занятиями чиновников и управленцев так и не было проведено.

Вопрос о специфике деятельности политиков, управленцев и чиновников может вызвать резонное недоумение: если мы, как нам кажется, худо бедно умеем отличать политика от управленца и/или чиновника, то, как отличить находящегося на государственной службе управленца от чиновника, непонятно. Конечно, не лишено смысла считать министра (скажем, министра внутренних дел) политиком (или управленцем?), а участкового милиционера — чиновником, но вопрос этим явно не исчерпывается. Журналисты нередко и не без оснований называют министров чиновниками (действительно, исполняя решения правительства, министры выступают как чиновники), а участковый, по идее, может иметь собственную политику поддержания порядка в своём микрорайоне. Но — прошу обратить внимание на этот ключевой тезис! — по типу деятельности различаются не люди или постоянно занимаемые ими должности, а позиции, по которым люди, акторы могут свободно передвигаться, отправляя свои служебные обязанности.

Как ни странно, повторю, вопрос о типах деятельности и соответствующих им позициях по сей день не только плохо проработан, но и в общем виде даже не поставлен как следует. За неимением возможности обсуждать бесконечное многообразие мира деятельности и различные подходы к её типологизации, я специально для данного случая здесь введу ограниченное представление о типах деятельности, отталкиваясь от хорошо известных специальностей.

В первом приближении главным признаком специальности является набор предметных знаний: именно наличием специальных знаний строитель отличается от моряка, филолога или химика. В отличие от специальностей типы деятельности определяются прежде всего установками: учёный нацелен на познание, он изучает законы бытия некое го объекта; в свою очередь, изобретатель придумывает и создаёт новые, ранее не существовавшие объекты; фантазии же художника вообще не претендуют на реализацию — у них другое назначение.

Специальность обычно приобретается на всю жизнь или на многие годы; типы деятельности могут сменять друг друга в зависимости от ситуации: сегодня я работаю над новым проектом, а завтра займусь исследованиями, необходимость в которых возникла по ходу дела, то есть сменю позицию проектировщика на позицию исследователя или на оборот. Руководители проектов (по должности) вообще чаще выполняют функции не столько проектировщиков, сколько организаторов и управленцев. То же относится к руководителям научных направлений, какую бы должность они ни занимали ⁸.

Специальные знания, навыки и умения принадлежат человеку; функции, должностные обязанности приписаны к месту в штатном расписании; а различные типы деятельности используются людьми со образно ситуации и решаемой задаче независимо от специальности и должности. (Только способных к этому людей и стоило бы именовать профессионалами ⁹.)

Применительно к рассматриваемой здесь теме мой тезис состоит в том, что одни и те же лица, занимающие различные места в государственном аппарате, выступают в роли политиков, управленцев или чиновников в зависимости от ситуации и задачи, решаемой ими в данный момент. Конечно, президенту страны чаще приходится решать политические задачи, но в качестве гаранта конституции он действует как чиновник: это предписано ему самой конституцией ¹⁰. Конечно, сотрудники его администрации — чиновники, но в рамках своей компетенции и политической линии президента они могут проводить собственную политику, при том что в целом их задачи по большей части носят организационно-управленческий характер.

Иными словами, если иметь в виду последовательные этапы реализации одного политического решения, фрагмент иерархической лестницы государственной службы можно схематически представить традиционным образом: принимающий решение политик находится на уровне N, управленец занимает место на нижележащем уровне N 1, а чиновник располагается ещё одной ступенькой ниже, на уровне N 2. Но если учитывать одновременное прохождение через государственную машину множества разнообразных решений (причем движущихся в разных направлениях), мы получим картину, когда функции политика, управленца и чиновника — в разных ситуациях, по отношению к разным решениям — отправляет один и тот же человек.

Всё это, однако, пока слова, а задача состоит в том, чтобы выявить стоящее за ними содержание: что объединяет обсуждаемые типы деятельности, в чём заключаются качественные различия между деятельностью политиков, управленцев и чиновников и как эти типы деятельности совмещаются.

Главное начало, объединяющее перечисленные типы деятельности, на первый взгляд, кажется чисто негативным: ни один из них не ориентирован на производство каких бы то ни было ценностей. Но они призваны делать нечто большее — создавать и поддерживать условия, в которых представители иных родов деятельности могут производить ценности. А это значит, что благодаря им существует общество как таковое. Чтобы успешно отправлять эту сверхсложную функцию, им приходится формировать особые «социотехнические связки», занимать особую позицию «деятельности над деятельностью» ¹¹ и брать на себя ответственность за скоординированное, взаимно полезное осуществление деятельности представителями самых разных специальностей, занимающими другие позиции.

Обобщая мысль Георгия Щедровицкого, я бы сказал, что политики, управленцы, чиновники, а также предприниматели — это самые главные позиции, и от того, как работают находящиеся на них люди, зависит успех всех остальных. (Предпринимательскую деятельность надо обсуждать специально, но здесь полезно напомнить, что Йозеф Шумпетер отличал предпринимателей от бизнесменов именно по тому признаку, что первые меняют сложившиеся системы деятельности, тогда как вторые в них встраиваются.)

Понятно вместе с тем, что деятельность над деятельностью осмысленна до тех пор, пока осуществляется в связи и по поводу «ниже лежащей» деятельности, обладающей собственным смыслом и содержанием. В общем случае в качестве таковой выступает любая производственная деятельность, будь то производство продукции или услуг. При этом три обсуждаемых типа деятельности образуют своего рода иерархию. Чиновник, как подчёркивал ещё Вебер, — фигура, противоположная политику. В первом приближении можно сказать так: политик ставит цели необходимых перемен, управленец призван организовать их достижение, обеспечить реализацию политического замысла, а чиновник осуществляет «нормоконтроль» и ответственен за исполнение принятых решений в рамках действующего законодательства. Соответственно, в своей деятельности политик ограничен интересами других субъектов, управленец — принятыми политическими решениями, а чиновник — действующими законами и инструкциями.

В масштабах страны наиболее важное функциональное различие между политиками и управленцами, с одной стороны, и чиновниками, с другой, состоит в том, что политики и управленцы ориентированы на перемены, а задача чиновника — блюсти установленный порядок, в том числе осуществления перемен, и не допускать его нарушений. В связи с этим чиновник востребован всегда, в то время как нужда в политике и управленце появляется только тогда, когда возникает необходимость что-то менять. Поскольку перемены в такой гигантской и сложной машине, как государство, к тому же погружённой в ещё более сложное динамичное окружение, нужны всегда, данное обстоятельство обычно не осознается. Между тем оно принципиально важно для пони мания места и функций бюрократии в стране и обществе. Не следует забывать, что наряду с развитием, по идее являющимся основной ценностью для политиков и управленцев ¹², существует стабильная, даже рутинная жизнь, регулируемая действующими законами, которая представляет собой бесспорную ценность для населения. Воспроизводство этой стабильной жизни в условиях неизбежных перемен и составляет миссию чиновника.

Технологическое различие между работой чиновника и управленца заключается в том, что решения, принимаемые чиновником на основе действующего законодательства, требуют непосредственного исполнения — это властные решения, в принципе не подлежащие обсуждению, тогда как «свободные» политические и управленческие решения в процессе своей реализации подвергаются экспертизе и обсуждению, в которых участвуют представители всех заинтересованных сторон. Я, следовательно, различаю реализацию принятых решений и их исполнение, когда, пройдя через руки чиновников, эти решения приобретают законную силу и становятся обязательными. Неразличение этих двух технологий очень часто приводит к провалу самых благих преобразовательных замыслов. В частности, трудности и неудачи модернизационных преобразований в России во многом обусловлены именно попытками осуществить их в режиме исполнения (вспомним знаменитую монетизацию льгот).

Имея в виду описанные выше различия в содержании деятельности политиков, управленцев и чиновников, можно указать на одну общую черту, объединяющую тех, кого именуют политиками, управленцами и чиновниками: поскольку каждый государственный служащий вынужден выполнять все три перечисленные функции, используемое именование обозначает не постоянный вид занятий, а своего рода фокусировку в работе, меняющуюся вместе с изменением ситуации. То есть, называя имярека, например, чиновником, мы указываем лишь на самые весомые (с нашей точки зрения) направления его деятельности, в то время как реально ему приходится выступать и в качестве управленца и политика. С этим связана трудно контролируемая двойственность самих именований, относительно которых не всегда ясно, относятся ли они к типам деятельности или к их носителям — государственным служащим. Во втором случае, сообразно сказанному, понятия «политик», «управленец» и «чиновник» приобретают несколько условный характер.

Во избежание недоразумений полезно ещё добавить, что обсуждаемые типы деятельности не следует смешивать с классическими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Эти две системы различений ортогональны друг к другу: в рамках каждой из ветвей власти осуществляются разнообразные типы деятельности.

Рассмотрим предметно особенности наших типов деятельности и позиций.

Из всего многообразия представлений о политике и управлении я воспользуюсь наиболее подходящими для данного случая, которые рассмотрены в одной из моих более ранних статей ¹³.

Для начала ещё раз напомню, что политика ответственна за выбор целей и ведущего к ним пути, а управление — за организацию и обеспечение движения. Если угодно, политика отвечает на вопрос «что делать?», а управление — на вопрос «как делать?» Очевидно, что отвечать на эти вопросы в отдельности бессмысленно: плох тот управленец, ко торый не способен организовать движение по избранному политиком пути, но вместе с тем грош цена политику, избравшему путь, движение по которому невозможно организовать. Очевидно также, что ответы на подобного рода вопросы не могут быть даны раз и навсегда: ситуация меняется (в частности, в связи с предложенными на предыдущем этапе ответами), и это превращает поиск таких ответов в непрерывную работу, требующую полной самоотдачи даже от самых талантливых людей.

Итак, в отличие от распространённых трактовок, управление здесь будет пониматься как деятельность, призванная реализовывать представления о будущем управляемой системы, которые завтра станут её настоящим ¹⁴. Управление системой деятельности осуществляется на «растяжке» между организацией (её структуры) и регулированием (идущих в ней процессов). Поддержание существующего режима обеспечивается посредством регулирования процессов, а его более или менее серьёзное изменение требует перестройки структуры. Вообще, методы и средства организационно-управленческой деятельности, равно как и используемые в ней знания, разнообразны и составляют, как известно, предмет многочисленных специальных курсов.

Описанной трактовке управления соответствует понимание политики как ответственной за выработку тех самых представлений о будущем, которые призван претворять в жизнь управленец. Определяющей особенностью политики оказывается то, что эти представления вырабатываются в борьбе между управленцами (становящимися тогда политическими субъектами). «… Что такое политика? Это когда две системы пытаются взаимно управлять друг другом, захватывают друг друга с претензией на управление, и обе не в состоянии это сделать, и между ними развёртывается столкновение. И вот, когда наступает взаимное понимание, что каждая хочет управлять и каждая не может, они переходят к политической деятельности, и тогда начинается другая работа. Это следующий, более сложный (чем управление. — Прим. авт.) тип действий» ¹⁵.

В каждом конкретном случае сталкивающиеся между собой политические субъекты имеют общую сферу интересов и при этом различаются (в интересующем нас отношении) по своим — часто несовместимым — взглядам на её будущее. Объединяет же их совместная деятельность, направленная как раз на будущее, которое становится для них общим в силу общности сферы их интересов, будь то их город, страна, область профессиональных занятий или рынок сбыта. Иначе говоря, политика есть вынужденная коллективная деятельность, направленная на совмещение несовместимого: ведь если бы политические субъекты могли реализовать свои планы независимо друг от друга, они и не вступали бы в политические отношения.

Наиболее важное значение для нашей темы имеет известная двойственность возможного понимания политической деятельности: по-русски словом «политика» обозначаются как минимум две разные вещи. Во-первых, это сама политическая деятельность, политическая борьба, политические отношения и связи между субъектами политики (англ. politics); во-вторых, один из наиболее важных итогов и результатов такой борьбы — вырабатываемая политическая линия (наподобие, скажем, политики приватизации или национализации) и одновременно реализующая эту линию деятельность (англ. policy) ¹⁶. Другими словами, policу объединяет воедино как результаты первой деятельности — итоговую политическую линию, так и деятельность, направленную на её осуществление. Эта деятельность, взятая сама по себе, и есть, в сущности, управление, имеющее заданные принятой политической линией ориентиры и рамки.

В соответствии с идущей ещё от Вебера трактовкой, понимаемое таким образом управление относится к компетенции бюрократии. Но к ней же относится и деятельность чиновников, в корне отличающаяся, на мой взгляд, от управленческой.

В отличие от «политики» и «управления», у нас нет слова, обозначающего работу чиновника как особый, идеальный или «чистый» тип деятельности. Выражение «работа чиновника» в обычном словоупотреблении характеризует скорее работу государственного служащего, идентифицируемую не по типу деятельности, а по должности и месту службы и включающую, как уже отмечалось, разные типы деятельности. Отказаться от этой повсеместно доминирующей традиции невозможно, и, хотя здесь меня интересует работа чиновника как «чистый» тип («как призвание и профессия»), придётся рассматривать её в оппозиции к работе государственного служащего — чиновника по должности.

Выше уже говорилось, что наиболее важную и определяющую функцию «чистой» деятельности чиновников я вижу в обеспечении соблюдения установленных законов, причём не только и даже не столько в условиях стабильности (это само собой разумеется), сколько в условиях перемен: перемены должны осуществляться законным образом. В идеальной действительности чиновник как носитель своего особого типа деятельности олицетворяет власть закона, и в цивилизованном обществе XXI века власть такого типа (не кого, а чего) я считаю единственно приемлемой и легитимной в мирное время. С этой точки зрения (в чем мне видится величайшее значение идеи власти закона) отношения господства и подчинения, когда «одни люди узурпируют власть, присваивают её себе, отнимая у других» ¹⁷, следует мыслить как злоупотребление властью.

NB! Замечательно, что сходный мотив мы находим ещё у Екатерины II: «… Надлежит быть закону такову, чтоб один гражданин не мог бояться другого, а боялись бы все одних законов» ¹⁸.

Таким образом, «чистая» деятельность чиновника, олицетворяющего власть закона, противопоставляется работе политиков и управленцев, ответственных за перемены. Если оставить в стороне безграничную тему метафизики власти, за этим вроде бы парадоксальным противопоставлением стоит простая фиксация: власть как способность заставить людей делать то, что и как считается нужным, легитимна постольку, поскольку направлена на поддержание существующего и привычного для людей порядка. Поддержание легитимного порядка в принципе не требует обсуждения. Любые же новации, вводимые политиками и управленцами, должны согласовываться с теми, чьи интересы они так или иначе затрагивают: в противном случае нововведения превращаются в насилие и вызывают отторжение. Что и понятно, ибо, по справедливому замечанию Исайи Берлина, жизнь дана человеку затем, чтобы он про жил её по-своему ¹⁹.

Иными словами, власть, по идее, монологична, политика и управление — диалогичны ²⁰. Молчаливая законопослушность большинства и бурные дебаты, сопровождающие законодательные инициативы, вместе с повсеместным распространением разнообразных форм демократии участия подтверждают, что в развитых странах практика именно так и строится. В итоге можно сказать, что в идеальной действительности власть — инобытие политики и управления: последние умирают во власти или, если угодно, предстают в качестве власти, когда ориентированы на воспроизводство и поддержание стабильности и не нацелены ни на какие новшества. При этом важно отличать от этой стабилизирующей функции власти консервативные наклонности чиновничества, связанные с его корпоративными интересами: это уже политика. В первом случае речь идёт об осуществлении перемен в рамках действующего законодательства (включая и изменения в самом законодательстве — в соответствии с установленными процедурами), во втором — о возможном сопротивлении переменам.

В противовес всему этому в работе государственного служащего, то есть «чиновника по должности», неизбежно сочетание разных типов деятельности, ибо никакое конечное число законов не может угнаться за бесконечным разнообразием жизненных ситуаций. Как показывает исторический опыт, ни детализация законодательства, ни прецедентное право этой проблемы не снимают. Поэтому государственный служащий — чиновник по должности — не может быть только чиновником-исполнителем, хотя это его непременная обязанность. В работе государственного служащего регулярные рас хождения между буквой закона и реальными ситуациями постоянно порождают проблемы, которые, во-первых, необходимо выделить и идентифицировать в качестве таковых и, во-вторых, решить. Выведение в идеальный план и проблематизация жизненных ситуаций — серьёзная нагрузка не только на интеллект, но и на нравственные устои чиновника, который при этом сам создаёт себе препоны в отправлении служебных обязанностей. Для разрешения подобных коллизий, требующего уже управленческих решений, чиновнику приходится обращаться на вышестоящий уровень бюрократической иерархии, представители которого могут быть отнюдь не рады такому обращению: у них своей работы хватает…

Облегчая себе жизнь и избегая проблематизации, чиновник по должности либо принимает решение согласно букве закона — вопреки тому, как в данном случае следовало бы поступить по совести, — в чём и состоит характерное проявление бюрократизма; либо «входит в положение» и действует по ситуации, нарушая закон, что уже близко к коррупции. Коррупция — отдельная тема, о которой я ещё коротко скажу, здесь же хочу обратить внимание на другой и не менее важный (хотя куда менее популярный) поворот сюжета. Привычка избегать проблем и принимать решения, пользуясь набором давно освоенных стереотипов, порождает и/или усугубляет косность мысли, и без того свойственную людям. Эта косность мысли и бегство от проблем нередко распространяются на ситуации, в которых чиновнику по должности положено принимать нестандартные управленческие и даже политические решения, что приводит к тем более плачевным последствиям, чем более высокое место занимает чиновник в служебной иерархии.

В сущности, тут и кроются истоки феномена бюрократизма: он порождается потерей «зацепления», разрывом между работой государственного служащего (деятельностью над деятельностью) и «нижележащей» производственной деятельностью. В итоге, обе деятельности «окукливаются» и начинают жить по независимым друг от друга законам ²¹.

Мы сталкиваемся при этом с не менее распространённым и не менее вредным явлением, чем коррупция: это так называемая фиктивно демонстративная деятельность, пустой ритуал, показуха, работа для галочки, ориентированная не на достижение общественно полезного результата, а на отчётность. Как и коррупция, это особая тема, поэтому я ограничусь лишь указанием на её теснейшую связь с бюрократизмом, суть которого не в специфической организации управления (вспомним Даля), а в неспособности или нежелании служащего осмыслить ситуацию, занять соответствующую позицию и действовать сообразно ей. И в самом деле, зачем чиновнику самоопределяться в ситуации, маяться в поисках уникального решения проблемы (рискуя ещё схлопотать неприятности от руководства), если он, согласно своей должностной инструкции, может рассмотреть её как задачу и воспользоваться стандартным решением, которое всегда есть наготове? Но дьявол, как известно, таится в подробностях, в тех самых, которыми реальная ситуация отличается от прописанной в законе. Здесь корни формализма и бездушия, но здесь же корни волокиты и коррупции. И тут как нельзя более уместно ещё раз вспомнить Фридриха Великого: дурные законы в руках хороших исполнителей — хороши; самые лучшие законы в руках дурных исполнителей — вредны.

Реакцией на фиктивно-демонстративную работу, бюрократизм «руководства» становится фиктивно-демонстративная работа производственной системы: так оформляется упомянутый выше разрыв между ними. Это ситуация в особенности характерна для планового хозяйства; она памятна старшему поколению и зафиксирована в народной мудрости: «они делают вид, что платят, а мы делаем вид, что работаем». В пост советские годы данное явление приобрело новые формы, но отнюдь не было изжито.

Что же касается коррупции, то её генетическая связь с понимаемым таким образом бюрократизмом очевидна: это способ компенсировать указанный разрыв посредством специального вознаграждения бюрократов. Коррупция — хорошо известная и подлинно глобальная проблема, и я думаю, что её решение возможно лишь при соблюдении одного необходимого условия, без которого все остальные действия, вся так называемая борьба с коррупцией носят фиктивно-демонстративный, показушный характер, порождая лишь более изощрённые формы коррупции. Если работа власти не подлежит обсуждению, она должна быть абсолютно прозрачной: действующему по закону чиновнику нечего скрывать. Политические и управленческие решения могут вырабатываться в узком кругу, ибо потом им так или иначе предстоит подвергнуться экспертизе и общественному обсуждению. Решения же чиновника в принципе не предполагают обсуждения, и именно поэтому каждое его движение в служебном кабинете должно просматриваться извне. Как не раз отмечалось, отделение милиции, включая «обезьян ник», должно иметь стеклянные стены.

В силу витальной важности этих утверждений я говорил бы о принципе прозрачности власти и своеобразном законе исключённого третьего. Применительно к идеальной действительности ситуацию принятия решений в бюрократической системе можно тогда описать следующим образом: любое решение должно быть либо обсуждено и согласовано с представителями всех заинтересованных сторон, с общественностью (политические и управленческие решения), либо соответствовать духу и букве закона (властные решения); третьего не дано.

Старая истина насчёт того, что чиновнику запрещено всё, что не разрешено, в противоположность простым гражданам, которым разрешено всё, что не запрещено, требует уточнения. Не следует ли относить эту максиму именно и только к чиновной деятельности, а не к работе государственных служащих вообще? Так или иначе, секрет эффективной работы государственной машины в рамках развиваемой здесь концепции таится в чётком самоопределении государственных служащих: выборе сообразной ситуации позиции и соответствующей работе в качестве чиновника, управленца или политика. Границы подобной «самодеятельности» должны быть чётко прописаны в должностной инструкции, но в этих границах государственный служащий свободен и ответствен за принимаемые решения.

Представленная картина в корне отличается от фактически сложившегося в России положения дел. Политики, управленцы и чиновники у нас преимущественно обозначения разных уровней иерархии. Инициатива имеет шанс на реализацию исключительно в том случае, если она одобрена так называемыми «первыми лицами», только они принимают политические решения, и ответственность распределяется сверху, превращаясь из гражданского и служебного долга в наказание. При этом чиновная (по типу) деятельность у нас практически отсутствует, что деформирует всю систему госслужбы, особенно её верхние этажи. В результате возникает «руководство», пресловутая номенклатура, которой разрешено многое, если не все, запреты же касаются, в основном, граждан. Таков, если угодно, современный вариант патримониальной системы, и «ручное управление» в этом смысле мало чем отличается от централизованного планирования: как то, так и другое препятствует инициативе и самоорганизации на местах.

Два описанных принципа организации бюрократической вертикали соответствуют открытому и закрытому типам общества. И то и другое, конечно, — идеальные типы, но нынешнее устройство вертикали власти делает Россию больше похожей на закрытое общество. Особое значение здесь имеет вопрос о власти как таковой. Я не случайно говорил выше о власти в идеальной действительности, в российских традициях и политической культуре сложилось совсем иное представление о ней: власть мыслится именно как господство (власть одного человека над другим), которое, повторю, следует трактовать не как власть, а как злоупотребление властью. Может быть, с этой традицией, идущей ещё от самодержавия, крепостного права, революционного произвола и советской системы, и связаны основные проблемы российской модернизации.

Открытое общество характеризуется рефлексивностью и открытостью к будущему, что выражается среди прочего во внимании и восприимчивости к инновациям, возникающим в любой его точке, на любом уровне и в любом деле. В сущности, за идеей модернизации и перехода к инновационной организации (не экономики, конечно, а жизненного мира страны в целом) стоит переход к открытому обществу. Разумеется, речь идёт при этом не об отказе от «вертикали власти», но о полном её переосмыслении и последующей — в перспективе — перестройке.

На этом этапе предлагаемые вниманию читателя представления — если они того стoят — должны быть подвергнуты экспертизе и обсуждению, проработаны и развёрнуты. Что же касается содержания и объёма понятия бюрократии, а также его границ, нет необходимости воевать с традицией: предоставим решение этого вопроса истории. Пока же для ясности можно говорить, например, о деятельности бюрократии в широком и узком, или точном, смысле слова, подразумевая под широким — традиционную трактовку, объединяющую работу управленцев и чиновников, а под узким — толкование бюрократии как исключительно чиновной деятельности. Дело ведь не в названиях, а в нашей интерпретации стоящих за ними процессов и явлений, не в именах, а в понятиях.

Если иметь в виду типы деятельности, широкое толкование бюрократии не кажется удачным: все три рассмотренных типа деятельности обладают выраженным своеобразием, причём различия между управлением и чиновной деятельностью ничуть не менее (а быть может, и более) существенны, чем различия между политикой и управлением. Доминирующая ныне широкая трактовка, скорее всего, связана с традицией понимания бюрократии — по Веберу — как определённой социальной страты или класса политически нейтральных должностных лиц. Из такой морфологизации бюрократии (то есть перенесения границ из мира деятельности на социальный материал) вытекают и негативные оценки её роли в обществе как оторванного от народа паразитического класса, узурпирующего власть в собственных интересах и так далее.

В свете всего вышесказанного я считаю подобные общие оценки по большей части несостоятельными: как показывает сравнительный анализ, бюрократизм, показуха, коррупция лишь в незначительной степени могут трактоваться как неизбежные «издержки производства», в основном же это не атрибуты бюрократии как сообщества государственных служащих, а результат соответствующей политики. Не случайно же связанные с бюрократией негативные явления пышным цветом цветут в странах третьего мира и государствах с переходной экономикой, будучи при этом относительно слабо развиты в так называемых передовых странах.

Практически важны два вопроса. Первый: в чём заключается такая политика, каковы её особенности? Никто же не ставит перед собой прямой цели культивировать бюрократизм, показуху и коррупцию; ясно, что это негативные последствия каких-то иных установок. Второй: кто выступает субъектом данной политики, кто несёт за неё ответственность?

Мой ответ состоит в том, что к гипертрофии бюрократизма ведёт политика, ориентированная не на развитие, а на борьбу за власть в рамках воспроизводства сложившегося положения вещей и привычного хода событий. Действующие политики озабочены в первую очередь сохранением своего места во власти и лишь во вторую — будущим той сферы интересов (страны, региона и тому подобного), которую они, по идее, представляют. Доводя эту мысль до логического конца, мы можем говорить о двух полярных типах политики. Оба эти типа достаточно хорошо известны и базируются на определённых институтах и формах организации управления и власти. В конечном счёте они восходят к позитивной и негативной политикам Вебера ²². Применительно к нынешней ситуации в России я бы охарактеризовал их так.

Открытая (публичная) политика не только предполагает наличие политической оппозиции, но и опирается на неё при формировании представлений о желаемом будущем и путях его достижения. Власть (закона) выступает здесь в качестве одного из средств реализации политических замыслов. Закрытая политика, или, что, возможно, точнее, политиканство, изначально формируется кулуарно (это она описывается как борьба бульдогов под ковром). Реальной оппозиции, претендую щей на власть, при этом быть не должно, и «начальники» делают всё возможное, чтобы от оппозиции избавиться: они чувствует себя комфортно только в компании с исполнителями своей воли.

Для такой политики характерна нетерпимость к оппозиции, причём нетерпимость двоякая: проводящие её «начальники» не терпят оп позиции себе и вместе с тем боятся сами потерять власть и оказаться в оппозиции. Этот двойное неприятие заставляет их держаться за власть, что называется, зубами, делая их — может быть, даже помимо собственной воли — врагами демократии и открытого общества. Власть приватизируется и из средства реализации планов на будущее превращается в самоценность и одновременно средство борьбы с оппозицией («административный ресурс»); всё остальное — следствия. Тем самым даётся ответ и на второй вопрос: источником бюрократических зол оказываются политики при власти, которые не различают своих политических, управленческих и чиновных функций и в результате узурпируют и приватизируют власть закона, превращая её в свою личную власть.

Возвращаясь в заключение к бюрократизму, замечу, что мы привыкли говорить о нём, преимущественно имея в виду взаимоотношения власти и граждан, тогда как опасности бюрократизации ничуть не меньше в собственно политической сфере, где закрытость и косность мысли одинаково пагубны, будь то научная и инновационной политика или международные отношения. Но это — особая тема, требующая отдельного рассмотрения.