Фабрики мысли и независимые центры социально-политической деятельности: анализ и классификация

В последние два десятилетия в странах Восточной Европы и бывшего СССР резко возрос интерес к таким институтам публичной социально-политической деятельности как фабрики мысли (наиболее распространённый сегодня перевод англоязычного термина Think Tanks). Данные организации стали расти как «грибы после дождя», что связано как с востребованностью новых альтернативных независимых решений имеющихся экономических, политических и социальных проблем, так и с ростом финансирования деятельности таких фабрик мысли со стороны правительств, политических партий, бизнес-структур и, главным образом, со стороны американских и западноевропейских фондов. В справочнике «Фабрики мысли в Центральной и Восточной Европе» ¹ приведены данные о 150 организациях, из которых четверть расположена на территории стран бывшего СССР: в Украине находятся 14, в Белоруссии — 8, в Литве — 7, в Эстонии — 5, в Латвии — 4. Данных о российских фабриках мысли в справочнике нет, хотя этот процесс Россию не миновал: множество таких организаций появилось в связи с избирательными кампаниями, разработкой партийных и правительственных программ (на федеральном, региональном и местном уровнях).

Фабрики мысли, появившись в США в начале ХХ века как университетские структуры, разрабатывающие правительственные программы, в настоящее время приобрели огромное количество видов, типов и форм: фабрика мысли, аналитический центр, ресурсный центр, центр гражданского образования, центр избирательных технологий, правозащитный центр, центр публичной политики и многие другие. В России можно найти примеры, когда фабрики мысли зарегистрированы как общественная (некоммерческая) организация (НКО), в том числе и учреждённая властными структурами, образовательное учреждение, консультационная фирма (коммерческая структура) и другие.

Всё большую популярность приобретает деятельность специфических фабрик мысли, связанная с публичной политикой, с общественным участием, с вовлечением населения в процессы принятия властных решений, — деятельность центров публичной политики (ЦПП), или в широком смысле независимых от власти и от бизнеса центров социально-политической деятельности граждан и их объединений.

Устоявшихся общепризнанных терминов и определений в России, да и не только в России, касающихся фабрик мысли и ЦПП, в настоящее время нет. В ноябре 2001 года на международном семинаре в Таллинне, посвящённом организации деятельности ЦПП, было подтверждено, что существуют различные определения как публичной политики, так и организаций, которые ей занимаются, в том числе ЦПП.

В апреле 2002 года на семинаре «Развитие центров публичной политики», организованном Центром «Стратегия», обсуждались определения публичной политики. Изначально высказывались три точки зрения: ²

• Публичная политика — это политика (высказывания и практическая деятельность) избранных органов и должностных лиц. Они избираются публично, следовательно и политика и них публичная, то есть Государственная Дума, Президент, Законодательное Собрание и губернатор осуществляют публичную политику, а правительство, администрация, аппарат — нет.
• Публичная политика — это реализация программы деятельности власти. В этом смысле термину публичная политика соответствует английское слово Policy, в отличие от английского слова Politics, которое обозначает политику как борьбу за власть.
• Публичная политика — это программа деятельности власти вместе с технологией её реализации, причём данная технология в обязательном порядке включает в себя общественное участие, то есть в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений принимает участие общественность (в каком-то смысле публичная политика — это процесс открытого достижения согласия власти и общества).

На семинаре было признано, что наличие общественного участия (учет интересов общества, обратная связь на действия власти, давление снизу) является необходимым условием для того, чтобы политика могла считаться публичной. Публичная политика — это не борьба за власть и осуществляется она не только во время избирательных кампаний, вместе с тем, если деятельность избранных органов и должностных лиц допускает общественное участие, то можно считать, что они осуществляют публичную политику.

Участникам семинара, а это общественные организации Северо-Запада России, которые по мнению организаторов можно отнести к ЦПП, было предложено придумать (или использовать уже имеющееся) название для организации, которая работает в сфере публичной политики. Наибольшее число голосов получили названия:

1. Центр открытой политики.
2. Центр публичной политики.
3. Фабрика мысли.

Фабрики мысли создавались для привлечения новых людей и новых идей к решению общественно значимых проблем. При этом было неважно, какие это проблемы (экономические, политические, социальные, другие), что это за организация, которая предлагает решение (коммерческая, общественная, правительственная, партийная, другая), какие у неё виды деятельности (исследования, образование, другие), наконец, кто является потребителем результатов их работы (правительство, партии, коммерческие структуры).

Наиболее естественная классификация, по мнению автора, как раз и учитывает такую специфику. Итак, фабрики мысли подразделяются следующим образом:

1. По видам деятельности (функциям):
   • Проводящие анализ, исследования.
   • Обучающие, организующие обсуждение проблем (проводят семинары, конференции, круглые столы, другие мероприятия).
   • Выполняющие медиаторские функции, защищающие общественные интересы (правозащитные в каком-то смысле).
   • Другие (многопрофильные).
2. По направлениям деятельности:
   • Занимающиеся политическими проблемами (демократизация и демократия, предупреждение коррупции).
   • Занимающиеся экономическими проблемами (экономическое развитие, привлечение инвестиций, предупреждение кризисов).
   • Занимающиеся экологическими проблемами (защита окружающей среды, ресурсосбережение).
   • Занимающиеся социальными проблемами (общественная безопасность, борьба с бедностью).
   • Занимающиеся правовыми проблемами (законодательная реформа, внедрение и развитие новых правовых институтов).
   • Другие (многопрофильные).
3. По правовому статусу:
   • Общественные организации:
     • Непартийные, неправительственные, некоммерческие общественные организации (НКО).
     • Общественные организации, учредителями которых являются властные структуры.
     • Общественные организации, учредителями которых являются партийные структуры.
     • Общественные организации, учредителями которых являются бизнес-структуры.
   • Образовательные учреждения.
   • Департаменты властных структур.
   • Коммерческие организации:
     • Консультационные фирмы.
     • Центры избирательных технологий.
     • Другие организации.
4. По степени независимости:
   • Работающие на органы власти (федеральные, региональные, местные).
   • Работающие на политические партии.
   • Работающие на бизнес-структуры.
   • Независимые (их результатами могут пользоваться власти, бизнес, политические партии, НКО и другие субъекты).

Для анализа взаимодействия фабрик мысли с традиционными политическими институтами, рассмотрим более подробно взаимодействие фабрик мысли и политических партий в России. В соответствии с российским федеральным законом о политических партиях, на 1 июня 2002 года зарегистрированы 20 политических партий, в том числе все партии, которые имеют фракции в Государственной Думе (ЕР, КПРФ, ЛДПР, СПС). Политические партии наиболее заинтересованы в результатах работы фабрик по следующим направлениям:

• разработка выборной стратегии и проведение избирательной кампании за партию и за отдельных кандидатов от партии;
• разработка программы партии, разработка мероприятий по пропаганде;
• разработка идеологии, имиджа и программы партии;
• получение грантов для НКО (в случае, если фабрика мысли имеет статус НКО).

Приведём конкретные примеры деятельности российских организаций, которые автор относит к фабрикам мысли, и которую могут использовать политические партии.

1. Разработка выборной стратегии и проведение избирательной кампании. Идеологию и стратегию избирательной кампании Президента Российской Федерации В. В. Путина и политической партии, которая сегодня называется «Единая Россия», разрабатывал «Фонд эффективной политики» (многопрофильная фабрика мысли) Г. Павловского. Деятельность фабрик мысли в ходе избирательной кампании заключается в подготовке и обучении кандидатов, членов избирательных комиссий, наблюдателей в день голосования. Санкт-Петербургские НКО «Лига избирательниц», «Невский исследовательский центр» готовят наблюдателей за ходом выборов в день голосования для избирательных объединений.
2. Разработка программы партии. «Центр стратегических разработок» (многопрофильный аналитический центр, занимающийся, в основном, экономическими проблемами) под руководством Г. Грефа, разрабатывал программу Президента Российской Федерации В. В. Путина и партии, «Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа» помогает представителю президента и одному из лидеров СПС С. В. Кириенко, «Институт экономики переходного периода», известный как институт Е. Гайдара, помогает СПС; партия «Яблоко» пользуется разработками Фонда экономических и политических исследований (ЭПИЦЕНТР).
3. Содействие прозрачности власти и защита гражданских прав. Тезис о прозрачности власти, о доступе к информации содержится в программах партий, которые у власти не находятся. Фабрики мысли, которые занимаются данной проблематикой — это либо правозащитные и экологические организации, либо аналитические центры. Так, российские экологические НКО «Гринпис», «Экологический союз» и другие поддерживают «Яблоко» в борьбе за запрещение ввоза ядерных отходов, за предоставление информации об этом; «Региональная стратегия» (многопрофильная НКО из Калиниграда), тесно связанная с СПС, участвовала в разработке принятого закона Калининградской области, регулирующего порядок предоставления информации о деятельности органов власти, правозащитная НКО «Гражданский контроль» из Санкт-Петербурга, также наиболее близкая к СПС, занимается защитой права населения на информацию и на доступ к ней; петербургская лаборатория «Городской центр развития общественных связей», работающая в контакте с КПРФ, содействует открытости избирательных кампаний, прозрачности выборов. Крупнейшими правозащитными НКО, в мероприятиях которых участвуют политические партии (СПС, «Яблоко», «Демократическая Россия»), являются «Мемориал», Международная хельсинкская группа, Фонд «Гласность», Фонд защиты гласности и многие другие.
4. Предупреждение коррупции. Данная тема тесно связана с предыдущей, поскольку предупреждение коррупции без прозрачной власти невозможно, однако, тезис о борьбе с коррупцией содержится в программах практически всех политических партий, в том числе и партии власти (в данном случае — это «Единая Россия»). Крупнейшими фабриками мысли, работающими в сфере борьбы с коррупцией, являются «Транспаренси Интернэшнл Россия», «Индем», Санкт-Петербургский центр «Стратегия». На результаты их исследований ссылаются в том числе и политические партии.
5. Политическое образование. Данной сферой деятельности занимаются обучающие фабрики мысли, которые можно отнести к центрам гражданского образования, центрам публичной политики. На своих семинарах, конференциях, лекциях, проводимых для лидеров политических партий, кандидатов в депутаты, действующих депутатов, обсуждаются вопросы политической системы, демократических институтов, парламентской культуры, партийных программ. Наиболее известные организации, занимающиеся данными вопросами, являются: Московская школа политических исследований (НКО), «Интерлигал» (НКО), Институт права (учреждение образования) и другие.
6. Получение грантов. Политическая партия учреждает НКО, либо использует уже имеющиеся НКО (в принципе, это могут быть и фабрики мысли), которые принимают участие в конкурсе грантов по направлениям деятельности, совпадающим с программными целями партии (социальная защита населения, гражданское образование, гендерная проблематика, например). В качестве примера можно привести деятельность Международного института гуманитарно-политических исследований (ИГПИ, Москва), осуществляемую на гранты и используемую до недавнего времени в том числе на цели партии «Яблоко».

Далее имеет смысл более подробно остановиться на центрах публичной политики, как на другой разновидности новых форм общественного социально-политического действия. Как указано во введении, под публичной политикой можно понимать деятельность (реализация программ, принятие нормативных актов, высказывания должностных лиц) органов власти (независимо от того, избранные эти органы, или нет), направленную на решение значимых для населения проблем (федеральных, региональных или местных), осуществляемую с участием структур гражданского общества (жителей, НКО, бизнес-структур). Подразумевается, что интересы населения представлены и учитываются, что население принимает участие в подготовке, принятии и контроле исполнения властных решений, что до органов власти постоянно доносится и учитывается мнение населения, касающееся результатов исполнения принятых решений (обратная связь).

Центрами публичной политики (ЦПП) следует называть такие фабрики мысли, которые:

• содействуют повышению эффективности общественного участия при решении значимых для населения проблем;
• предлагают новые идеи, независимые варианты решения этих проблем;
• добиваются рассмотрения органами власти предложенных решений.

Отличительными особенностями ЦПП по сравнению с другими фабриками мысли являются их независимость и содействие общественному участию. Такое определение ЦПП достаточно резко ограничивает их правовой статус и сферы деятельности. Центры публичной политики не могут работать на определённую политическую партию, бизнес-структуру, орган власти. ЦПП обязан быть независимой организацией. Особенность ЦПП, связанная с общественным участием, практически однозначно определяет его правовой статус: центр публичной политики не может быть ни подразделением органа власти, ни коммерческой организацией (последнее связано с тем, что основная цель коммерческой организации — получение прибыли, а вовсе не общественное участие), таким образом, ЦПП может быть только общественной или иной некоммерческой негосударственной организацией, иметь юридический статус НКО.

Имеет свои особенности и деятельность центра публичной политики. Если сферы (направления) деятельности у ЦПП такие же, как и у остальных фабрик мысли, то виды их деятельности (функции) несколько отличаются (точнее, отличаются приоритеты в видах деятельности). Если основной функцией обычной фабрики мысли является проведение исследований, то для ЦПП высший приоритет имеет посредническая (медиаторная) функция, при этом центра публичной политики, как правило, проводит также исследования и осуществляет образовательную деятельность, являясь, поэтому, многопрофильной фабрикой мысли по видам деятельности. Перечислим функции ЦПП в порядке убывания приоритета:

1. Медиаторная (посредническая) функция.
2. Обучающая функция.
3. Исследовательская функция.

Медиаторная функция обусловлена ролью ЦПП, связанной с общественным участием, с участием общества в процессе принятия властных решений. Эта его функция заключается в том, что ЦПП выступает как:

• посредник и медиатор между правительством и НКО, населением (организация общественных слушаний, общественной экспертизы — наиболее перспективных форм общественного участия)
• ЦПП — как посредник между НКО и наукой, НКО и бизнесом (организация встреч, обучение общему языку (умение слушать, слышать и понимать друг друга), обсуждение значимых вопросов и выработка совместных рекомендаций)
• ЦПП — как эксперт для улучшения политики властей с учётом предложений от НКО, бизнес-структур.

Обучающая функция тесно связана с посреднической: деятельность в рамках этой функции заключается в проведении обучающих семинаров по темам социального партнёрства, межсекторного взаимодействия, проектной культуры для НКО, депутатов, чиновников.

Особенностью исследовательской функции ЦПП является тот факт, что рекомендации, предлагаемые властям должны быть независимыми, эксперты (собственные либо привлечённые для анализа и исследований) также должны быть независимыми от органов власти, бизнес-структур и политических партий.

Кроме этого, как любая НКО, ЦПП исполняет также следующие функции:

• функция рекрутизации: вовлечение населения в деятельность структур гражданского общества, в свою деятельность (общественные слушания, общественная экспертиза);
• функция социализации: через участие в деятельности ЦПП изменяется политическая культура, происходит переход к политической культуре участия.

Отметим также возможность и желательность международной деятельности ЦПП:

• работа ЦПП с международными организациями (обсуждение возможности и форм участия структур гражданского общества в работе этих организаций);
• работа ЦПП по международным проблемам (глобализация и роль НКО в этом процессе, борьба с экстремизмом и так далее).

Таким образом, ЦПП является наиболее важным институтом гражданского общества. Для осуществления своей деятельности ЦПП нужны ресурсы, в первую очередь финансовые. Существует практическое направление финансового обеспечения деятельности НКО: фондрайзинг. Напомним его основные результаты и посмотрим, какими из них можно воспользоваться для ЦПП.

Все источники финансирования делятся на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся членские взносы и поступления от целевых мероприятий (лекции, лотереи, другие источники). Сразу следует отметить, что для поддержания деятельности ЦПП только внутренних источников совершенно недостаточно. Внешние источники подразделяются на государственные, партийные, частные и получастные. Рассмотрим их подробнее:

1. Государственные источники финансирования (к ним относятся российские и иностранные источники финансирования). ³ Среди иностранных источников наибольший вес имеют американские (USAID, USIA, NED) и западноевропейские (Tacis, EIDHR) фонды. Российские ЦПП часто и охотно прибегают к услугам данных фондов и получают от них гранты. Основное требование к грантополучателям — использовать средства целевым образом, при этом вмешательство в сущностную деятельность ЦПП отсутствует. В качестве примеров можно привести Московскую Хельсинскую группу, Институт развития избирательных систем, Псковский фонд «Возрождение», Санкт-Петербургский Институт права и другие. Российские государственные источники осуществляют финансирование НКО, используя следующие подходы:
   • Квазисоветский подход — органы власти поддерживают избранные («элитные») НКО: советы ветеранов, союзы композиторов и прочие (финансирование по звонку главы региона, как правило, из резервных фондов органов власти). ЦПП таким образом не финансируются.
   • Непосредственное финансирование (целевое финансирование, налоговые и другие льготы). Так чаще всего финансируются известные НКО, занимающиеся социальной работой (отдых детей, поддержка бездомных, и так далее). ЦПП таким образом не финансируются.
   • Гибридный подход — органы власти создают для своих целей и финансируют псевдо-НКО. К ЦПП данный подход не имеет отношения.
   • Инновационный подход. Данный подход реализуется через следующие механизмы:
     • Конкурсные механизмы:
       • Социальный заказ — механизм используется для финансирования (статьи регионального и местных бюджетов) социальных НКО, ЦПП, занимающиеся социальной проблематикой могут использовать данный источник (он фактически используется ресурсными центрами поддержки НКО на Урале и в Поволжье, которые можно отнести к ЦПП).
       • Социальный грант — аналогично социальному заказу, хотя распространён в сегодняшней России меньше, и для ЦПП подходит слабо.
       • Конкурс социальных проектов и гражданских инициатив НКО — финансирование осуществляется через специальные фонды (как правило, резервные фонды главы региона), ЦПП участвуют в конкурсе, наравне с другими НКО.
       • Конкурс авторских проектов — финансируют государственные научные фонды (Российский государственный научный фонд, например), союзы учёных, НКО, которые можно отнести к ЦПП, получают деньги от них.
     • Организационно-структурные механизмы — образование новой НКО, исполняющей некоторые функции власти и финансируемой ей. Чаще всего используется для решения конкретных социальных проблем, которые НКО решают эффективнее власти (беспризорные дети), к финансированию ЦПП подходит слабо.
     • Процедурные механизмы — соглашения, договора, статьи нормативных актов, регулирующие взаимоотношения НКО и власти. Часто используются и фабриками мысли вообще, и ЦПП в частности. Заключаются договора между органом власти и ЦПП (фабрикой мысли) на проведение исследования, выработку рекомендаций, разработку проектов нормативных актов. В Санкт-Петербурге такие договора заключены с Леонтьевским центром (фабрика мысли), Центром «Стратегия» (ЦПП). Результаты работ по договорам приводят, среди прочего, к изменениям взаимоотношений между НКО и властью, закреплённым в законодательстве.
     • Смешанные механизмы — используют особенности нескольких вышеописанных механизмов (ярмарки НКО, фонды развития местного сообщества), применимы для финансирования ЦПП.
2. Партийные источники финансирования. Это сравнительно новый вид финансирования, и заключается он в том, что партийная структура выделяет деньги на функционирование НКО. В качестве примера можно привести финансирование российскими политическими партиями их молодёжных организаций, хотя такие НКО трудно отнести к ЦПП.
3. Частные источники финансирования. К ним относятся частные пожертвования, гранты от частных фондов, как иностранных, так и в последнее время российских, поступления от коммерческих структур. Частные источники включают:
   • Частные пожертвования — НКО обращается к жителем с просьбой о финансировании. Этот источник наиболее распространён в США, при этом основными мотивами предоставления средств являются личные симпатии, идеология и другие факторы. Для ЦПП такой источник финансирования подходит слабо.
   • Фонды:
     • Иностранные фонды. В настоящее время это самый мощный и самый популярный источник финансирования российских НКО. Такие фонды как Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса), Фонд «Евразия» дают гранты огромному количеству НКО. Для ЦПП иностранные частные фонды также являются самым важным источником финансирования (Центр «Стратегия», «Транспаренси Интернэшнл Россия», «Индем» и другие). Помимо вышеназванных, наиболее значимую финансовую поддержку ЦПП осуществляют Фонд Форда, Фонд МакАртуров, Фонд Мотта. НКО для получения грантов от этих фондов необходимо умение писать заявки, иметь хорошую грантовую историю и быть известной грантодателю, обладать проектной культурой. После получения гранта необходимо только своевременно и качественно отчитываться (финансовый и содержательный отчёты) о проделанной работе. Как в случае с государственными иностранными фондами, так и здесь, вмешательства в сущностную деятельность НКО грантодатель не допускает.
     • Российские фонды. Этот источник финансирования НКО сравнительно новый, так как частные российские фонды появились только в последнее время. Так, широко известны «Гагаринский фонд», «Горбачёвский фонд», однако деятельность ЦПП эти фонды не пока финансируют.
   • Бизнес. В последнее время этот источник финансирования приобретает всё большее значение. Если вначале мотивация бизнес-структур к финансированию НКО сводилась лишь к благотворительности, то сегодня на первый план выходит извлечение обоюдной выгоды из такого финансирования, то есть социальное партнёрство в чистом виде (НКО проводит работу, предприниматель получает рекламу). В качестве примера ЦПП, финансируемого бизнес-структурами, можно указать Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, Центр стратегических разработок «Северо-Запад». При финансировании деятельности ЦПП предпринимателями и/или банкирами следует обращать внимание на возможность зависимости от них, так как в отличие от финансирования фондами, не вмешивающимися в деятельность НКО, известны примеры, когда бизнес-структуры осуществляли такое вмешательство. Более того, под влиянием возможности получения больших денег от бизнес-структур НКО изменяли свою миссию, брались за несвойственные им функции (например, экологические НКО вместо природоохранной деятельности стали выполнять работы, касающиеся разработки нефтяных месторождений).
4. Получастные источники финансирования (НКО получает деньги от государства и распределяет их затем по заявителям — другим НКО). В принципе, возможно распределение средств среди ЦПП, но соответствующих примеров автор сегодня привести не может.

Итак, финансирование ЦПП может осуществляться как из государственных, так и из частных источников. Основную роль в финансировании играют различного рода фонды, в первую очередь иностранные, все более возрастает роль финансирования со стороны бизнес-структур.

В заключение следует отметить, что недавно появившись в России, фабрики мысли и центры социально-политической деятельности быстро и интенсивно развиваются, предоставляя новые, оригинальные решения проблем в различных областях жизни общества.