Исследование группы «Минченко Консалтинг»: Год правительства Дмитрия Медведева: итоги и перспективы

Коммуникационная группа «Минченко Консалтинг» опубликовала новый доклад в серии «Большое правительство Владимира Путина и Политбюро 2.0», посвящённое текущей политической ситуации в России. Нынешний доклад носит название «Год правительства Дмитрия Медведева: итоги и перспективы». В первом докладе была предложена концепция правящей элиты России как специфического аналога советского коллективного властного органа — Политбюро ЦК КПСС, ставящего своей целью поддержание сложившегося баланса кланов и групп, которые конкурируют друг с другом за ресурсы. Роль Владимира Путина в этой системе остаётся неизменной — это роль арбитра и модератора, слово которого в конфликтных ситуациях, по крайней мере, пока, остаётся решающим.

При подготовке доклада использовались данные открытых источников, исследования ведущих социологических центров (ФОМ, ВЦИОМ), данные исследования информационного пространства, проведённого по заказу холдинга «Минченко Консалтинг» компанией «Медиалогия», а также данные экспертного опроса представителей политической и бизнес-элиты России. Ниже представлена сокращённая версия доклада.

Место правительства Дмитрия Медведева в Большом правительстве Владимира Путина

Как отмечалось в первом докладе «Большое правительство Владимира Путина и Политбюро 2.0» (август 2012 года), Президент выстраивает систему, при которой он лично руководит всей вертикалью исполнительной власти в рамках «Большого правительства». Это стало возможным благодаря созданию резервного по отношению к правительству «пульта управления» в лице Администрации Президента и его помощников. В апреле 2013 года, во время прямой линии президент фактически подтвердил право на существование именно данной модели. «У нас нет водораздела между Правительством и Президентом, Администрацией и Правительством. Водораздел проходит по сущностным вопросам…», — сказал В. Путин.

Система «сдержек и противовесов» внутри элиты по-прежнему реализуется через систему коммуникации в неформальном органе власти — «Политбюро 2.0». В полном соответствии с прогнозом в «Политбюро 2.0» в течение года нарастало противостояние по линии «Экс-медведевцы» — «Партия третьего срока В. Путина». Это создаёт видимость потери управляемости и порождает скандалы в масс-медиа. Процесс демонтажа «медведевской коалиции», сложившейся к 2007 году («семья» Б. Ельцина, часть крупного бизнеса и федеральной бюрократии), и оставшихся элементов тандемократии ускоряется и, как следствие, становится необратимым.

Наиболее интересная динамика происходит на уровне вице-премьеров. Переход В. Путина к прямому управлению министрами снижает потенциал должности заместителя председателя кабинета министров. Единственный первый заместитель премьера И. Шувалов смог найти свою нишу «комиссара Президента в правительстве». Он дистанцируется от Д. Медведева и все больше укрепляется в позиции самостоятельного субъекта и «Второго Министра». В. Сурков, вероятно, разочарованный в политических перспективах «медведевского проекта», демонстративно превысил полномочия руководителя аппарата правительства и вынужден был покинуть политический Олимп, потеряв статус кандидата в члены «Политбюро 2.0» А. Дворкович пытается выстроить собственную систему влияния в сфере ТЭК. Д. Козак, А. Хлопонин и Д. Рогозин заметно снизили свою активность.

В самом «Политбюро 2.0» на фоне разговоров о «реванше силовиков» и их борьбе с якобы либеральным крылом правительства продолжается усиление бизнес-окружения В. Путина. В частности, в состав полноправных членов вошёл А. Ротенберг, который усилил свои административные и бизнес-возможности. Персональный состав правительства формировался так, чтобы его новому руководителю было удобно с ним работать. Поэтому неудивительно, что большая его часть составлена из людей, уже работавших в Белом Доме: часть в виде переназначенных министров, часть в виде пошедших на повышение. Меньшие, но равные части кадров предоставили президентская администрация Д. Медведева и регионы Российской Федерации.

Интересно, что часть министров (Д. Мантуров, М. Соколов, И. Донской, И. Слюняев) делегированы напрямую членами «Политбюро 2.0». Кроме того, неформальные договорённости между участниками тандема, которые год назад во многом определили структуру правительства, переживают кризис, провоцируемый «Партией третьего срока». В текущем составе правительства чётко обозначилась: команда премьер-министра (Д. Медведев, Н. Тимакова, М. Абызов, А. Коновалов, А. Дворкович), фигуры, ориентированные исключительно на Путина (А. Белоусов, И. Шувалов, В. Колокольцев, В. Мутко, А. Хлопонин, Д. Козак, С. Лавров), команда Минфина (А. Силуанов и А. Новак).

Есть и другие элементы общности, которые могут актуализироваться в случае усиления той или иной политической фигуры. Н апример, это «красноярская группа» (О. Голодец, А. Хлопонин, А. Новак) или «собянинцы» (О. Голодец, Н. Никифоров). Однако интересы членов «Политбюро 2.0» распространяются далеко не на все сферы, регулируемые Правительством. В частности, из зоны их контроля выпадают здравоохранение, культура, образование. В этом смысле В. Путину либо нужны новые члены «Политбюро 2.0», чтобы вести эту тему, либо ему придётся лично «брать её на буксир», что пока и происходит.

Динамика общественной поддержки правительства

Важно отметить, что правительство Д. Медведева с самого начала оказалось в гораздо более жёстких условиях, чем правительство В. Путина в 2008 году. Предыдущее правительство пришло после успешных парламентских выборов, основной повесткой которых был референдум о доверии «Плану Путина» и его политическому курсу. В отличие от него, Д. Медведев пришёл на пост премьера после выборов, на которых партия власти, список которой он возглавлял, ухудшила свой результат, и последовавших за этим массовых протестов. Не самые комфортные условия для плавного разбега усугубились невозможностью избрать удобную для Д. Медведева повестку работы правительства. Премьер-министр и члены его команды в плане стратегии сразу оказались загнаны в жёсткие рамки майских указов президента.

Имеющиеся социологические данные красноречиво свидетельствуют, что кабинет министров с первых дней своей работы оказался в неблагоприятной ситуации. Сразу после назначения нового правительства две социологические службы — ВЦИОМ и фонд «Общественное мнение» провели исследования, посвящённые, в том числе, уровню узнаваемости и популярности (или непопулярности) министров и вице-премьеров, утверждённых в мае 2012 года. Несмотря на разные методологии, которые использовались в опросах, и различия в полученных цифрах, оба центра фиксируют схожие тенденции.

По данным фонда «Общественное мнение» (Еженедельный опрос «ФОМнибус» 26–27 мая 2012 года. 43 субъекта Российской Федерации, 100 населённых пунктов, 1500 респондентов), на момент утверждения нового состава правительства только трое министров были, в большей или меньшей степени, знакомы российскому обществу — С. Лавров (40%), А. Сердюков (28%) и В. Мутко (22%), то есть фигуры, сохранившие свои посты и до этого регулярно появлявшиеся в медиапространстве. При этом, два последних министра к этому моменту уже обладали значительным антирейтингом — 10% у А. Сердюкова и 8% В. Мутко. И только 6% опрошенных положительно оценили работу этих министров. Во всех остальных случаях уровень узнаваемости министров нового правительства не превышал 10%. Немного лучше, но также малоутешительно, обстояли дела у вице-премьеров — Д. Рогозина (33%), Д. Козака (29%), А. Хлопонина (22%) и А. Дворковича (10%).

Аналогичное исследование ВЦИОМ (Правительство Дмитрия Медведева: ожидания граждан. Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ от 26–27 мая 2012 года), проведённое по другой методике, демонстрирует, что от 70 до 80% респондентов либо ничего не слышали о большинстве представленных членах нового правительства, либо не могли сколько-нибудь чётко их охарактеризовать. Только 19% респондентов заявили, что новый состав будет лучше, чем предыдущий — значительно меньше, чем в случае с правительством В. Путина. Так, в 2008 году аналогичным образом ответили 28% опрошенных.

Таким образом, в мае 2012 года сформировалось правительство, основной корпус которого был малоизвестен в российском обществе, а у двух министров антирейтинг превышал уровень популярности. Поэтому неудивительно, что правительство Д. Медведева оказалось очень уязвимо для критики, а рейтинг доверия стал постепенно снижаться. Это привело, в частности, к тому, что правительство Д. Медведева не смогло использовать эффект «медового месяца». Атака на некоторых членов кабинета началась фактически сразу после их назначения. Более того, с течением времени критика правительства в целом и отдельных министров фактически приобрела перманентный характер.

Анализ медийного поля вокруг Председателя Правительства, его заместителей, отдельных министров и правительства в целом, проведённый компанией «Медиалогия», демонстрирует очевидное преобладание в повестке СМИ резонансных негативных событий. Первый год работы правительства проходил одновременно со структурными изменениями в политической элите, связанными с демонтажем тандема и стремительным падением политического веса Д. Медведева. В частности, был подвергнут критике со стороны В. Путина и покинул пост руководителя государственные компании «Курорты Северного Кавказа» А. Билалов, который находился в орбите влияния А. Дворковича. Проект «Сколково», также представлявший одну из имиджевых опор Д. Медведева, подвергся давлению со стороны Следственного комитета (демонстративный обыск, несколько уголовных дел). Итогом этого процесса стал фактический переход «Сколково» под патронаж В. Путина, который «признал своё отцовство» в ходе телевизионной прямой линии с населением.

Следует отметить, что внутриэлитные конфликты зачастую камуфлировались под борьбу с коррупцией. Реализация антикоррупционной повестки напрямую коснулась и правительства. Как уже говорилось, по подозрению в коррупции покинул свой пост министр обороны А. Сердюков. Симптоматично, что ни активная критика со стороны генералитета, ни очевидные ошибки в работе, ни высокая непопулярность до этого момента не мешали А. Сердюкову продолжать работу в своей должности много лет. Сюда же можно отнести обвинения в коррупции в отношении бывшего министра сельского хозяйства Е. Скрынник. Хотя, на тот момент она уже не работала в министерстве, негативный шлейф, связанный с критикой в её адрес, напрямую коснулся и действующего правительства. Уже существующие внутренние противоречия только повышали политическую турбулентность внутри правительства. К таким конфликтам можно отнести споры вокруг пенсионной реформы, борьбу вокруг ТЭК (ось напряжения пролегает между А. Дворковичем и И. Сечиным) и тарификацией ЖКХ. Вступление России в ВТО, которое произошло незадолго до ухода Д. Медведева с поста президента, в этом смысле только спровоцировало целый ряд новых локальных лоббистских конфликтов.

Негативная динамика рейтинга нового правительства (c июля 2012 по апрель 2013 года процент людей, заявивших о том, что работа правительства их разочаровала, вырос с 17 до 31 — данные ВЦИОМ) во многом определялась образовавшимся разрывом между ожиданиями российского общества и заданной в майских указах Президента политической повесткой. Социологи констатируют, что за последние годы серьёзно изменилось соотношение задач развития страны, которые общество воспринимает в качестве приоритетных (Правительство Медведева: ожидания и опасения. Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ от 26–27 мая 2012 года).

Указы Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года, основанные на предвыборной программе, также не в полной мере соответствовали сложившимся ожиданиям. Основной упор в поручениях правительству был сделан на опережающий рост доходов населения. Разрыв между запросами со стороны общества и стратегией работы правительства на ближайшие годы неизбежно ведёт к увеличению социальных разочарований. За отчётный год работы правительства обозначился устойчивый тренд на повышение пессимистичных оценок.

Ещё один тренд, усиливающий негативную динамику рейтинга правительства, связан с падением популярности его руководителя. Начиная с сентября 2011 года рейтинг Дмитрия Медведева стабильно падает. По данным ВЦИОМ (опрос от 28 апреля 2013 года), в ответ на вопрос о том, кому из действующих политиков доверяют респонденты, только 15% назвали имя главы правительства.

Падение популярности премьер-министра в первую очередь связано с утратой им понятного имиджевого позиционирования. Основные характеристики, которые сложились в публичном образе Дмитрия Медведева, оказались нейтрализованы. Модернизация как модель стратегического развития России ушла из политической повестки и была заменена тем набором задач, которые заданы в майских указах В. Путина, с преобладанием социальной тематики. Реформаторство, вторая важная ипостась Д. Медведева в период его президентства, также больше не является сильной стороной премьер-министра. Знаковые реформы периода 2008–2012 годов (отмена перехода на зимнее время, сокращение количества часовых поясов, «нулевое промилле» и другие) постоянно подвергаются сомнению.

Заявленные в последние месяцы работы Д. Медведева на посту президента политические реформы были перехвачены В. Путиным. Даже роль Д. Медведева в вооружённом конфликте с Грузией в 2008 году была нивелирована усилиями социальных сетей и СМИ, и все лавры были переданы действующему президенту. Традиционно позиционирующий себя как либерал, Д. Медведев во главе правительства вынужден реализовывать нелиберальный курс. Возглавив «Единую Россию», он публично заявил о себе как о консерваторе. Руководство правящей партией стало для Д. Медведева обременением, не дало ему дополнительных рычагов влияния на Государственную Думу и повысило антирейтинг, в то время как «Единая Россия» открыто критикует отдельных министров своего правительства. В то же время в поле системного либерализма помимо него присутствуют достаточно сильные фигуры в лице А. Кудрина и М. Прохорова.

В условиях потери собственной повестки неудачным ходом оказалось возвращение регулярных заседаний правительства, которые выглядят бессодержательными с точки зрения презентации для общественности. Попытка команды Д. Медведева позиционировать его как сильного политика свелась к тому, что он выдвинул ряд новых инициатив, которые могут создать населению бытовые неудобства (новые санкции за вождение в нетрезвом виде, досмотр на автобусных остановках и в транспорте и другие). Роль защитника бюрократии от необоснованных нападок невыигрышно в публичном плане и скептически воспринимается в среде самой бюрократии.

Важным фактором, влияющим на оценку работы правительства в целом, является значительный разрыв в популярности министров. Рейтинги руководителей министерств и ведомств показывают что оценка руководителя министерства напрямую связана с тем, как общество воспринимает состояние той сферы, которое он курирует. В российской политике сложилась практика, что внутри правительства всегда есть группа министров социального блока, которые находятся под огнём критики в силу частого соприкосновения граждан с данными сферами (в первую очередь, здравоохранения и образования). Предсказуемо самый высокий уровень неодобрения спустя год существования правительства накопился у министра образования и науки Д. Ливанова (2,6), министра сельского хозяйства Н. Фёдорова (2,68), министра здравоохранения В. Скворцовой (2,75), министра труда и социального развития М. Топилина (2,78), министра финансов А. Силуанова (2,86) и так далее (здесь и далее приведена средняя оценка работы министра, по пятибалльной шкале по данным на март 2013 года). Можно предположить, что если бы ведомство, которое возглавляет И. Слюняев, называлось не «Министерство регионального развития», а, допустим, «Министерство жилищно-коммунального хозяйства» (ЖКХ является одним из основных направлений Минрегиона), то его антирейтинг был бы намного выше.

Данная тенденция верна и для прежних составов правительства. Так, по данным опроса, проведённого ВЦИОМ 24–25 сентября 2011 года (Рейтинг качества работы российских министров. Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ), министрами с самым высоким антирейтингом оказались министр образования и н ауки А. Фурсенко (антирейтинг — 46%), министр здравоохранения и социального развития Т. Голикова (41%), министр финансов А. Кудрин (34%), министр сельского хозяйства Е. Скрынник (30%).

Акцент в оценке работы правительства на деятельность отдельных министров неизбежно будет повышать их известность и разделять на группы имиджевых «паровозов» и аутсайдеров. При этом следует отметить тот поразительный факт, что правительство не продвигает в медийном пространстве те аспекты его деятельности, которые граждане России относят к успешным (развитие связи и информационных технологий, науки и технологий, упрощение доступа граждан к информационным услугам). Поэтому, например, имеющий потенциал стать имиджевым «паровозом» правительства Н. Никифоров рискует сместиться в зону аутсайдеров. Тема Открытого правительства, которая изначально заявлялась в качестве визитной карты правительства Д. Медведева, несмотря на свою изначальную перспективность и популярность в бизнес-среде, постепенно вышла из топа информационной повестки. Возможно, перезапуск подобного формата произойдёт уже под эгидой В. Путина.

На фоне роста антирейтинга правительства тенденция замедления работы центрального органа исполнительной власти в части исполнения стратегических решений, отмеченная нами в докладе «Политбюро 2.0 накануне перезагрузки элитных групп» в январе 2013 года, усиливается. Теперь она затрагивает и тактические решения. Падению эффективности способствуют несколько факторов:

1. «Перегрузка оперативной памяти»: к текущим задачам постоянно добавляются те, решение которых в предыдущие периоды откладывалось на потом, до лучших времён.
2. Дублирование функционала ряда министерств внутри отделов «Большого правительства» Владимира Путина.
3. Персональный состав правительства сформирован во многом по политическому и лоббистскому принципу с меньшим вниманием к профессионализму и опыту работы в отраслях.
4. Давление низких рейтингов одобрения работы правительства и отдельных министров и, как следствие, всё возрастающий дефицит готовности чиновников брать на себя персональную ответственность за принимаемые решения.

В ближайшее время правящей корпорации придётся решать следующие задачи:

1. Определить график реформ (ЖКХ, пенсионная система, перекрестное субсидирование в электроэнергетике и так далее). Проводить их все сразу самоубийственно.
2. Определить параметры корректировки майских указов Президента. Вопрос уже активно дискутируется. Так, на прямой линии В. Путин подтвердил возможность ревизии: «… задачи, которые были поставлены сразу же после вступления в должность Президента, они, безусловно, являются чрезвычайно сложными для исполнения. И сделал я это сознательно. Сознательно завысил планку, признаюсь, несколько завысил планку того результата, который должен быть достигнут исполнительной властью, и не только в центре, но и в регионах Российской Федерации. Потому что, если мы не будем работать напряжённо, результаты будут гораздо более скромными».

Выводы и прогноз развития ситуации

Существует несколько сценариев развития ситуации в главном органе исполнительной власти в рамках «Большого правительства» В. Путина, однако инерционный сценарий (популизм и продолжение подготовки непопулярных, но необходимых реформ) остаётся наиболее вероятным. Как мы отмечали в предыдущих докладах, посвящённых «модели Политбюро 2.0», новая управленческая система нацелена, в первую очередь, на инерционный вариант развития. Этот сценарий может быть реализован как с Д. Медведевым во главе правительства, так и без него — с другим «техническим» премьер-министром у руля. В пользу сохранения во главе п равительства Д. Медведева, как это ни парадоксально, играет зафиксированное ослабление политических позиций ориентированной на него элитной группы. В его нынешнем положении ему гораздо легче будет смириться с ролью технического премьера. Потенциальными ресурсами усиления позиции Медведева могут стать:

1. Использование антисечинской коалиции бизнес-групп в энергетической отрасли. Самый естественный союзник для Медведева — это «Газпром», но корпорация сегодня переживает не лучшие времена в связи с упреками в неэффективности.
2. Смещение фокуса информационной политики на раскрутку отдельных министров.
3. Акцент на прямом взаимодействии с агентствами (по аналогии с Путиным, напрямую работающим с министерствами).

Серьёзным риском для Председателя Правительства может стать аппаратная атака на А. Дворковича. Наиболее вероятным направлением удара может стать сельскохозяйственная отрасль, которую вице-премьер формально курирует. Возможная отставка А. Дворковича, ключевой фигуры в команде Д. Медведева, опасна тем, что премьер-министра практически исчерпана скамейка запасных.

Смена курса при сохранении существующей экономической динамики менее вероятна, но развилки остаются без изменений:

1. Во-первых, для спасения электоральной ситуации и социальной стабильности (если она вдруг пошатнётся) может быть призван «социальный премьер» (например, В. Мативенко). Но такая рокировка имеет смысл только в начале нового электорального цикла.
2. Во-вторых, в случае серьёзного обвала в экономике и реального ухудшения отношений с Западом может быть сформировано правительство либералов-реформаторов (кандидаты на роль главы такого органа власти очевидны — А. Кудрин и М. Прохоров).
3. В-третьих, нельзя исключать и вероятность продолжения курса на консолидацию и национализацию элиты. В этом случае возможно формирование правительства «ястребов», к претендентам на лидерство в котором можно отнести С. Шойгу, С. Чемезова и Д. Рогозина.
4. Четвёртый, наименее вероятный, вариант — это создание правительства «преемника». Сложность его реализации состоит в том, что он предполагает создание нового тандема. А тандемная схема, как показал опыт 2008–2011 годов, создаёт слишком серьёзные структурные напряжения внутри аппарата и политической элиты. Поскольку в качестве базового сценария мы рассматриваем инерционный, то динамика внутри Правительства будет выражаться в отставках его отдельных членов.