Эндрю Харт, Джонс Брюс: Как укрепляются растущие державы?

В мировой политике существуют моменты, когда изменения в балансе сил кажутся особенно острыми. Одно такое изменение произошло в 1990 году, когда неожиданно прекратил существование Советский Союз. Другое, возможно, происходит на наших глазах. Оно вызвано перенапряжением сил США и «ростом остальных», которые вместе изменили мировой баланс влияния. Некоторые аналитики предвидят «постамериканский мир» [37] или используют термин «неполярность» [14, P. 44–56] для описания мира, в котором период однополярности и отсутствия альтернативных центров силы завершён. Другие обращают внимание на появление отдельных держав или регионов, особенно Китай и Индию [20]. Частично этот рост является структурным, и, как это ни парадоксально, он поддержан американской приверженностью либеральному экономическому порядку, который был чрезвычайно выгоден растущим державам. Частично он, без сомнения, преувеличен: несмотря на все разговоры о «Группе двух», состоящей из Вашингтона и Пекина, американская экономика все ещё примерно втрое больше китайской. Но, тем не менее, что-то изменилось в природе американской роли в мировом порядке.

Адаптация США к этому изменению была до сих пор быстрой и мирной. Глобальный финансовый кризис привёл к тому, что сначала президент Дж. Буш, а затем президент Б. Обама вовлекли лидеров «Группы двадцати» в принятие скоординированных ответных действий. В скором времени «Группа восьми» была заменена «Группой двадцати» в качестве главного мирового финансового института, что чётко продемонстрировало признание Западом глобальной роли растущих держав. Кризис, однако, также ужесточил позиции растущих держав по отношению к лидерству США. Климатические переговоры в Копенгагене показали, что растущие державы не будут молча принимать соглашения, предложенные США. Бразильскотурецкий гамбит для блокирования настойчивых попыток США ввести санкции против Ира на продемонстрировал потенциальные последствия уверенности в себе этих акторов. Окно возможностей, сопровождавшее финансовый кризис и приветствовавшее Б. Обаму, вероятно, уже начало закрываться. Независимо от этого, двух приведённых выше примеров достаточно для того, чтобы подтвердить, что отношения между американской (и до некоторой степени европейской) стратегией и растущими державами будут формировать глобальный порядок в эру, в которую нам предстоит войти.

Приведёт ли рост остальных к появлению сбалансированного мирового порядка, к которому так стремятся растущие державы? Он может, без сомнения, привести к появлению большего количества возможностей для решения общих глобальных проблем и сдерживания региональных и транснациональных угроз. Создаст ли это сложный, но в целом координируемый порядок, в котором государства сотрудничают там, где могут, и сдерживают свои различия там, где не могут сотрудничать? Или конкуренция за ресурсы будет препятствовать сотрудничеству в финансовой сфере и, возможно, в сфере безопасности? Создадут ли просчёты, неопределённость и недоверие новую эру беспорядка и конфликтов? Будут ли растущие державы поддерживать, использовать или подрывать усилия США по сохранению стабильного мирового порядка? И продолжит ли Америка, особенно Конгресс, гарантировать этот меняющийся порядок? Ответы на эти вопросы требуют более глубокого понимания природы влияния растущих держав в глобальных системах и последствий того, как они реагируют на ряд лидерских функций США. До сих пор комплексные стратегии ведения переговоров и балансирования доминировали над созданием альтернативных полюсов и блокированием усилий США. Хотя это лучше, чем возможные альтернативы, существует риск просчётов и непредусмотренных последствий для мирового порядка.

Профиль растущей державы

То, что Китай и Индия занимают более сильные позиции в глобальных политических дискуссиях, чем в прошлом, является очевидным. Равно как и то, что Бразилия, Россия, страны Персидского залива и Южная Африка имеют определённое влияние в региональном масштабе и также могут иногда влиять на политику в глобальном масштабе. Но основы этой силы вне экономической сферы не очень хорошо понятны.

Концепция растущих держав предполагает наличие общих характерных черт. Но что это за черты? На данный момент не существует общепринятого определения развивающейся или растущей державы ¹. Это затрудняет формирование общего понимания, вызывая сомнения в полезности отношения к этим странам как к единому блоку [29].

Единственная более или менее общая черта — это растущая экономическая мощь. Термин «БРИК» (Бразилия, Россия, Индия и Китай) был введён в докладе банка «Голдман Сакс» в 2003 году. [33] Считалось (и до сих пор считается), что растущая мощь этих стран в мировой экономике способна изменить глобальный экономический и политический пейзаж XXI века. ² Со времени первого упоминания группа БРИК пережила несколько изменений. Иногда её называют БРИКС, относя к ней также Южную Африку, или БРИКСАМ, включая и Южную Африку, и Мексику. Аналогично форум ИБСА (Индия, Бразилия, Южная Африка) возник в качестве отдельной группы, которая все в большей степени занимается угрозами безопасности. На климатических переговорах в Копенгагене мы наблюдали возникновение группы БАСИК (Бразилия, Южная Африка, Индия, Китай), в рамках которой объединились растущие державы, за исключением России. Но хотя потенциал высокого уровня экономического роста является фактором, позволяющим этим странам укрепляться, является ли он сам по себе достаточным для того, чтобы служить основанием для их объединения? Не отличается ли существенно рост Китая от индийского или бразильского, чтобы служить основанием для того, чтобы относиться к ним по-разному?

Э. Харрел в статье 2006 года в журнале «International Affairs» привёл четыре дополнительных основания для того, чтобы рассматривать эти страны через общую призму [15, P. 1–19]. Во-первых, в дополнение к растущей экономической мощи все они обладают относительно высоким уровнем по крайней мере потенциальных военных ресурсов и политической власти, приемлемой степенью внутреннего единства и некоторой возможностью влиять на пересмотр международного порядка. Во-вторых, каждая из них стремится к более важной роли в мировых делах. Роль Бразилии в регионе существенно усилилась, что наиболее заметно на Гаити. Индия в течение длительного времени предоставляла больше всего ресурсов для миротворческих операций ООН и недавно сыграла важную роль в поддержке восстановления и реконструкции в нестабильных и страдающих от гражданских войн государствах вдоль её северной границы, особенно в Непале. Более сильный Китай также часто рассматривается как страна, способная участвовать в решении глобальных проблем [36]. Хотя его вклад до сих пор был спорадическим, Пекин все в больше степени включается в миротворческие операции ООН и сыграл лидирующую роль в сфере изменения климата. После осознания недостатка своих возможностей Китай также занял более своевременную и активную позицию по предотвращению пандемий [8, P. 306–328].

Растущие державы также стали более активными и убедительными в вопросах, рассматривающихся в международных институтах, таких как Всемирная торговая организация (ВТО) или Международный валютный фонд (МВФ), и усиливают влияние в региональных организациях, таких как Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) и Организация американских государств (ОАГ). В некоторых случаях они были способны организовать создание новых региональных механизмов, например, Союза южно-американских наций (UNASUR) в Латинской Америке, или существенно переориентировать и активизировать существующие, такие как Шанхайская организация сотрудничества (ШОС).

Растущие державы также все в большей степени используют влияние для того, чтобы оспорить легитимность послевоенного порядка, призывая к более плюралистическим и многополярным концепциям. Китай, например, давно является «ястребом» в вопросах суверенитета, в большинстве случаев возражая против легитимности понятия гуманитарной интервенции. Его модель авторитарного капитализма все в большей степени становится продуктом идеологического экспорта, бросая вызов либеральной модели США. Индия, несмотря на союз с Вашингтоном во многих областях (в последнее время по вопросам ядерных технологий) и существенное укрепление двусторонних экономических связей с Соединёнными Штатами, иногда выступает с оппозиционными взглядами. Она часто критикует экономическую систему, которую рассматривает как игнорирующую вопросы развития, выступила против повестки дня гуманитарных интервенций [24, P. 64], открыто призвав к возвращению к более объективному и справедливому политическому порядку [11, P. 55–7]. Южная Африка использовала своё влияние в группе стран Африки для усиления дипломатических позиций в многосторонних институтах, таких как ООН, играя важную роль на переговорах в Генеральной Ассамблее (во время подготовки к Всемирному саммиту 2005 года) и заняв блокирующую позицию в Совете Безопасности ООН. Бразилия была способна заявить о себе прежде всего в сферах торговли и энергетики, но её многосторонняя дипломатия в рамках ООН и других механизмах в сфере безопасности значительно отстаёт от других растущих держав.

Отношения между растущими державами углубились как в двустороннем формате, так и в рамках региональных и международных институтов. Уровень экономических отношений Китая с Индией, Южной Африкой и Бразилией существенно вырос. Количество военных учений между растущими державами увеличилось. Несмотря на иногда случающиеся разногласия, они стремятся сглаживать противоречия, чтобы избежать возникновения крупных конфликтов ³. Недавние события в региональных институтах включают российско-китайское взаимодействие в ШОС, возникновение коалиции «Группа двадцати в рамках ВТО» ⁴ и более глубокое, хотя и осторожное взаимодействие в сфере безопасности в структурах АСЕАН и других региональных форумах. Несмотря на это, заметно отсутствие широкой дискуссии между самими растущими державами об их роли и функциях в международной системе.

Наконец, можно провести различие между большинством растущих держав и другими «средними державами» Запада. В отличие от Канады, Японии и многих европейских стран, растущие державы никогда не были в полной мере интегрированы в послевоенный мировой порядок. То, что они находились вне системы, наблюдая за ней, в значительной степени повлияло на их стратегические интересы и формирование национальных целей [15].

Тем не менее существуют основания для сомнений в том, что каждое из этих государств может с полным основанием иметь статус растущей державы. Например, Россия очевидно «выпадает» из группы БРИК. Несмотря на то что иногда она рассматривается как растущая держава (в основном из-за её энергетических ресурсов), период после распада СССР стал для России периодом упадка [22, P. 41–57]. Ряд показателей указывают не на рост её влияния в мире, а наоборот, на понижение. Более двух лет прошло со времени российского военного вторжения в Грузию. Многие наблюдатели рассматривают его как «золотую осень» российской силы, а не как возвращение агрессивной России, способной воссоздать сеть уважающих её восточноевропейских сателлитов. Население России сокращается на 4 процента в год, и, если эта тенденция сохранится, к 2050 году население страны может сократиться до 120 миллионов [35]. Российская экономика, хотя и прогнозируется её рост в средне- и долгосрочной перспективе, сильно пострадала от недавнего глобального экономического спада; финансовый сектор был подорван реакцией международного бизнеса на её авантюризм в Грузии. Она все ещё слишком зависит от экспорта нефти и газа, и перспектива диверсификации кажется слабой. Также и история российской экономики с начала 1990-х годов не даёт возможности считать, что Россия способна справляться с рисками глобализации. Российская политическая система остаётся склеротичной и невосприимчивой к общественным запросам. Хотя военный потенциал России в сфере обычных вооружений, скорее всего, сохранится, он будет ослаблен вследствие сокращения численности населения. Кроме того, Россия не сумела подавить экстремизм на своих границах, и недавно возобновившийся терроризм начал проникать вглубь страны.

Основания силы

Пример России, тем не менее, показывает, что группирование этих наций в качестве растущих держав вызывает достаточное количество вопросов, возникающих при более глубоком исследовании орбиты их влияния.

Как измерить влияние растущей державы? Сила государства рассматривается по трём составляющим: во-первых, материальные ресурсы; во-вторых, способность страны через национальные процессы отвлекать эти ресурсы от собственного общества для достижения определённых политических целей; в-третьих, влияние на результаты [28]. Третий аспект является наиболее сложным в отношении растущих держав, так как зависит от специфических контекстуальных факторов. Полезность силы зависит от её назначения, цели, на которую она направлена [28].

Большинство рейтингов силы включают измерение основных экономических, военных, географических и научных индикаторов. В Табл. № 1–3 показано, например, что небольшая группа стран очевидно доминирует над остальными по военным расходам, экономической мощи и показателям научных и технологических способностей. Это означает, что для того чтобы быть растущей державой, государство должно демонстрировать повышательную траекторию в этих областях. Без растущей экономики и потенциала для создания военной силы государство не сможет конкурировать в сфере геополитики и военного дела с сильными государствами в международной системе.

И всё же, существует ли подходящий инструмент для понимания современной державы? Во-первых, большинство рейтингов как минимум подразумевают, что основным предназначением государственной мощи является защита собственных интересов посредством войны. В то время как возможность вести войну порой является основным испытанием государственной силы, угрожающая окружающая среда, наполненная транснациональными вызовами безопасности, создала динамику, которая позволила растущим державам действовать выше пределов своей силы.

Во-вторых, эти измерения не только мало дают для понимания влияния государства на широкий круг вопросов, но и могут привести к ложным прогнозам относительно того, какие страны будут доминировать на переговорах по важным вопросам. Давно признано, что причинная связь между материальными возможностями и влиянием на конкретные результаты редко является стопроцентной. Это явление было названо «парадоксом нереализованной силы» [3, P. 161–194]. Неспособность превратить ресурсы в результаты иногда объясняется неправильным применением силы или недостатком опыта ведения переговоров, или воли, но лучшим объяснением может быть признание того, что многие аспекты силы не равноценны во всех или в большинстве политических условий. США до сих пор с большим отрывом лидируют по размерам ВВП, военным возможностям и инновациям. Уделяя слишком много внимания этим факторам, можно ожидать, что сформировавшиеся державы будут по-прежнему способны доминировать над растущими державами на переговорах в большинстве сфер. Тем не менее это сомнительно с эмпирической точки зрения. Парадокс нереализованной силы, таким образом, является результатом предположения, что большинство форм силы могут быть переданы в рамках большинства сфер деятельности, что часто совсем не так [3, P. 161–194].

Тот факт, что растущие державы могут сейчас оказывать значительное влияние, несмотря на существующие различия в экономической мощи, военной силе и инновациях, вызывает недоумение. Базовые показатели силы свидетельствуют о том, что считать многополярность реальностью преждевременно. Но если многополярного мира ещё нет, как смогли растущие державы усилить позиции в отношении сформировавшихся держав в более сильной степени, чем предсказывали показатели? Как они смогли усилить своё влияние в сферах, в которых у сформировавшихся сильных держав есть интересы?

В первую очередь растущие державы стали добиваться успехов в сфере экономики, и их способность оказывать влияние в области мировой экономики и финансов достаточно хорошо понятна. Но, тем не менее, это не так по отношению к их влиянию в более традиционных сферах внешней политики. Хотя экономическая сила может преобразовываться в политическую и тесно связана с военной мощью, это не одно и то же. Недостаток в обычных вооружениях у растущих держав может сделать их менее значимыми во внешней политике. Но это утверждение можно опровергнуть: экономический, политический и военный вес растущих держав на региональном уровне часто позволяет им блокировать решения великих держав по наиболее важным геополитическим вопросам; они уже имеют значительное многостороннее влияние.

Иерархия влияния растущих держав наиболее сильна в вопросах изменения климата. Тот факт, что Китай превзошёл США по выбросам углекислого газа и что по этому показателю США и Китай более чем вдвое превосходят любую другую страну и примерно на 60 процентов ЕС (Табл. № 4), означает, что успех копенгагенского климатического саммита в конечном счёте свелся к готовности американских и китайских переговорщиков прийти к согласию. Без одобрения со стороны обеих стран ни одно соглашение по климату не создало бы критической массы, необходимой для достижения устойчивых результатов. Это прямо указывает на способность Китая противодействовать или блокировать усилия Запада по этому вопросу. Так как предпочтения Китая в течение длительного времени складывались вокруг поддержания экономического роста и социальной стабильности, США были неспособны ни уговорить, ни заставить, ни подкупить Китай, чтобы тот пошёл на обязывающее соглашение.

Другая сфера, в которой растущие державы оказывают усиливающееся влияние, — финансы, что наиболее ясно демонстрирует рост суверенных фондов благосостояния в Восточной Азии и странах Персидского залива и накопление Китаем валютных резервов в долларах США (Табл. № 5 и 6). Но азиатские кредиторы приобрели небольшое политическое влияние на заёмщиков. Если рассуждать в терминах сдерживания и принуждения, то финансовая мощь может обеспечить первое в большей степени, чем второе [12, P. 7–45]. После начала финансового кризиса Китай не имел значительных успехов в давлении на США для защиты своих активов, выраженных в долларах, и обеспечения доступа на американский рынок. Тем не менее Китай был способен продолжать позволять юаню девальвироваться, несмотря на протесты США, и предотвратить любую внятную дискуссию в МВФ относительно ценности китайской валюты [12, P. 7–45]. Несмотря на то что Китай с тех пор предпринял некоторые меры, чтобы позволить курсу юаня повыситься, не вполне ясно, было ли это решение вызвано в первую очередь коллективным недовольством ведущих государств «Группы двадцати» или внутренними соображениями. Хотя этот пример указывает на способность Китая играть блокирующую роль в финансовых делах, он также подчёркивает взаимную уязвимость, которая до сих пор не давала Китаю возможности пойти на крайние меры — продать свои долларовые резервы в попытке принуждения лиц, принимающих решения, в США.

Тем не менее финансовая мощь Китая, использованная против более слабых стран, принесла плоды более важные, чем просто обеспечение доступа к природным ресурсам. Из-за значительных капитальных и прямых инвестиций во многих регионах развивающегося мира, особенно в Африке, Тихоокеанском бассейне и Латинской Америке, страны склонялись к поддержке Китая по политическим вопросам, когда их заставляли это делать. Например, в преддверии Всемирного саммита 2005 года Китай использовал своё финансовое влияние, чтобы заставить многие африканские страны выступить против стремления Индии стать членом Совета Безопасности ООН.

Если говорить о более общих экономических вопросах, превращение Китая во вторую по величине экономики страну не отменяет тот факт, что разрыв между первой и второй странами остаётся большим. Тем не менее, когда растущие державы действуют как один блок, их 16-процентная доля в мировом ВВП позволяют им быть на третьем месте после ЕС и США. Но это всё ещё не позволяет до конца оценить влияние растущих держав, учитывая, что Китай, Индия и в меньшей степени Бразилия способны оказывать существенное влияние на другие развивающиеся государства через «Группу семидесяти семи», «Группу двадцати в рамках ВТО» и иные группы. Институционально это добавляет голосов к их позициям. Доля БРИК в мировой экономике, таким образом, недостаточна для создания блокирующего меньшинства, но всё же существенна и не может быть проигнорирована.

Три дополнительных фактора в сфере внешней политики помогают объяснить влияние растущих держав. Во-первых, глубокие двусторонние экономические и политические связи, которые эти страны имеют с определёнными «уязвимыми» странными или странамиизгоями. Данные о торговле показывают, что растущие державы часто находятся в положении, которое позволяет им оказывать более сильное экономическое влияние на слабые и уязвимые государства, чем западным державам (Табл. № 7). Рассмотрим пример Зимбабве, против которой многие на Западе пытались ввести санкции из-за нарушения прав человека со стороны режима Мугабе и его нежелания поделиться властью с растущей и активной оппозицией. Этому усилию во многом мешало нежелание Южной Африки занять жёсткую позицию. Статус ведущего торгового партнёра Зимбабве, которым обладает ЮАР, является источником потенциального влияния, которым акторы, выступающие за санкции, не обладали. Без согласия Южной Африки было мало шансов на то, что западные голоса могли оказать давление на Хараре. Схожая динамика наблюдалась и в случае с Мьянмой. Хотя многие на Западе хотели бы расширить санкции против военной хунты за её репрессии против оппозиции, немногое может быть сделано без взаимодействия с Китаем и Индией — двумя основными торговыми партнёрами Мьянмы.

Во-вторых, влияние растущих держав усиливается отсутствием единства на Западе. ЕС ещё предстоит выработать полностью согласованный механизм для развития и реализации внешней политики. Политические расхождения внутри Европы иногда ограничивали европейское влияние. Случающиеся время от времени расхождения между ЕС и США также осложняли совместные усилия. Недостаток единства в предпочтениях обычно был обусловлен различным пониманием того, что представляет собой легитимное использование силы, подходов к многосторонности и меняющимися ограничениями со стороны общественного мнения. Последние примеры различий в политике по отношению к Ближнему Востоку являются как раз таким случаем. Расхождения по поводу второй иракской войны хорошо известны. По Афганистану, хотя до 2008 года европейская общественность считала, что затрачиваемые там усилия имеют смысл, мнение изменилось. Это помешало европейским лидерам внести ещё больший военный вклад в восстановление Афганистана (хотя страны Европы продолжили вносить свой вклад другими средствами). США и ЕС также придерживались разных стратегий по отношению к санкциям против Ирана ⁵. Хотя иногда это воспринималось как просчитанная стратегия «хороший полицейский — плохой полицейский», лучшая координация между сторонами на раннем этапе могла бы принести более существенные результаты [17]. Таким образом, на большинстве многосторонних переговоров растущие державы больше не выступают против объединённого дисциплинированного западного блока, контролирующего около двух третей мировой экономики, а против намного более недисциплинированного и разобщённого блока западных акторов с несколько различными целями.

Наконец, внутри многосторонних институтов страны БРИК могут часто оказывать влияние, непропорциональное их индивидуальным экономическим размерам или формальному праву голоса. Это происходит потому, что определённые черты институтов приводят к усилению влияния растущих держав. В некоторых многосторонних институтах это зависит от правил принятия решений, которые требуют полного или почти полного консенсуса. В ООН растущие державы оказывают существенное влияние на решения посредством своей роли в мобилизации региональных блоков (Китай и Россия, конечно, являются постоянными членами Совета Безопасности и поэтому обладают правом вето в этом форуме). Растущие державы часто вносят значительный вклад по вопросам, ключевым для мандата ООН, таким как поддержание мира. Индия, например, предоставляет более 8 тысяч войск из всего менее чем 100-тысячного Миротворческих контингента ООН [2]. Готовность Нью-Дели использовать индийские войска для этих целей позволяет ему влиять на планы и успех миссии. Блоковое голосование также позволяет растущим державам усилить свой голос. В области прав человека, например, недавнее исследование Европейского совета по международным отношениям показало, что существуют реальные ограничения влияния Запада в Совете по правам человека, где растущие державы имели значительный успех в блокировании западных инициатив [13].

Аналогично блоковое голосование в ВТО позволило Индии, Бразилии и Китаю блокировать поддержанные США и ЕС предложения. Хотя технически ВТО голосует путём достижения консенсуса, в прошлом было практически невозможно для любой незападной страны остановить инициативы, которые она рассматривает как вредные для своих интересов. Это связано с тем, что государства Запада часто использовали тактику «невидимого взвешивания», основанную на тайных договорённостях, для разрушения коалиций развивающихся стран [27, P. 339–374]. Но в 2003 году в Канкуне и в 2008 году в Женеве «Группа двадцати в рамках ВТО» продемонстрировала сплочённость и «заморозила» переговоры после того, как возникло несогласие по «сингапурским вопросам» (включающим усилия по либерализации в сферах государственных закупок, содействию торговле, инвестициям и конкуренции) и по размерам специального механизма для защиты от резкого роста сельскохозяйственного импорта. В обоих случаях «двадцатка» была способна сохранить единство, несмотря на несовпадающие интересы (некоторые члены «Группы двадцати в рамках ВТО», например Бразилия, имели более сильные предпочтения по отношению к либерализации, чем другие, в частности Индия) и стремление Запада «разделять и властвовать» [6].

Существует также нечто похожее на эффект «тени будущего», который позволяет объяснить, почему, несмотря на различия в материальной силе, многие из стран БРИК, особенно Китай, уже рассматриваются как великие державы. Так как траектория роста этих стран прослеживается в течение некоторого времени, во многих мировых столицах принимается за данность то, что они скоро будут великими державами, несмотря на имеющиеся вопросы по поводу устойчивости этого подъёма.

Рассмотрим вопрос реформы управления крупнейших международных финансовых институтов. Члены Всемирного банка, например, недавно согласились изменить структуру власти внутри института. В 2008 году они одобрили небольшое перераспределение прав голоса (1,46 процента) в пользу развивающихся стран. Весной 2010 года они расширили влияние развивающихся стран ещё на 3,13 процента, таким образом, теперь на эти страны приходится 47,19 процента прав голоса. В совокупности эти изменения позволили Китаю стать третьим по размеру акционером ВБ [10, P. B 3].

Процесс пересмотра квот в МВФ, хотя он и не будет завершён до 2011 года, представляет собой, возможно, наиболее показательный пример вышеупомянутого эффекта в действии. Пересмотр реорганизует систему квот МВФ и даст существенные рекомендации по реформе размера и состава Исполнительного совета. Даже до того, как Китай опередил Японию в качестве второй по размеру экономики страны в августе 2010 года, было множество спекуляций, что по доле квот или представительству в Совете, или и в том, и в другом, Китай превзойдёт Японию.

Созидание, блокирование, переговоры или балансирование?

Мировой порядок не регулирует себя сам, и механизмы управления не функционируют сами по себе. Они требуют, чтобы ими управляли, руководили, их гарантировали и защищали; и больше всего им необходим актор, готовый нести убытки в случае неудачи. В либеральной международной системе, созданной в Бреттон-Вудсе и расширившейся после падения Берлинской стены, США взяли на себя эту функцию. Конечно, союзники иногда помогали в осуществлении этих функций через распределение затрат, совместные действия и политическую поддержку, но, как правило, они предпочитали полагаться на гегемонию США, особенно в сфере безопасности, или противостоять американским усилиям, если они воспринимались как направленные на реализацию интересов исключительно США, а не общих интересов.

В мире, в котором единственная сфера полного доминирования США — военная– имеет ограниченную полезность, а практически во всех других сферах существуют сильные игроки, не являющиеся традиционными союзниками США, возникает вопрос: могут ли США исполнять основные функции лидерства без поддержки новых акторов, а именно растущих держав? И будут ли эти акторы поддерживать, использовать или подрывать американские усилия? Или, другими словами, какую роль — конструктивную либо блокирующую — будут играть растущие державы в процессе становления мирового порядка? Возможно, их роли до некоторых пор будут ограничены в большей степени посредническими функциями — переговоры для обеспечения пространства и их собственных интересов и балансирование растущей роли друг друга.

Существует общее согласие насчёт специфических функций гегемонии, которые великие державы в разной степени исполняют. Вопервых, финансовая. Сегодня не существует чётко определённой, подчиняющейся правилам валютной системы, управляющей мировой экономикой, и, в отличие от предыдущих периодов, национальные правительства могут устанавливать цену своей валюты. Это создаёт необходимость стабильной национальной валюты, служащей средством расчетов и сбережения. Доллар США неофициально играет эту роль после крушения Бреттон-Вудской системы в начале 1970-х годов. Тем не менее после появления евро в 1999 году и с постепенным, но реальным снижением влияния Нью-Йорка и Лондона в качестве двух лидирующих глобальных финансовых центров возникли сомнения, что доллар может и будет продолжать играть эту роль в будущем.

Два фактора являются причиной снижения уверенности в позиции США. Во-первых, крупные дисбалансы на макроуровне и спад в экономике США вызвали беспокойство по поводу того, не становятся ли долларовые активы более рискованными. Но, хотя эти опасения усиливаются и становятся всё более распространёнными, и многие предвидят, что евро или даже юань станут основной резервной валютой, для сокращения зависимости от доллара было предпринято немного реальных шагов. Это, конечно, может измениться, и внезапно, но пока этого не произошло. Во-вторых, полное доминирование США в МВФ — организации, посредством которой Вашингтон ранее формировал пакеты помощи, — становится вчерашним днём. На саммите «Группы двадцати» в Питтсбурге осенью 2009 года крупнейшие по размерам экономики страны одобрили 5-процентное перераспределение квот в пользу развивающихся стран за счёт развитых ⁶. Это не обязательно означает, что Соединённые Штаты Америки потеряют даже большую часть своей способности влиять на ключевые элементы займов и других механизмов обеспечения стабильности. Тем не менее в этой сфере будет больше взаимодействия и консультаций между растущими державами, так как их влияние в мировой экономике продолжает возрастать [5].

Мировой финансовый кризис предоставил различные данные об экономических стратегиях растущих держав. С одной стороны, приток мирового капитала обратно на рынок США вскоре после начала кризиса подчёркивает, что в данный момент ни одна валюта не может конкурировать со статусом доллара как резервной валюты. Более того, вклад растущих держав в совместные усилия по стимулированию был существенным, показывая, что они, когда их интересы находятся под угрозой, более чем намерены сотрудничать с Соединёнными Штатами и Западом в создании (или по крайней мере защите) стабильной мировой финансовой системы. С другой стороны, в начале кризиса китайские власти стали публично обсуждать альтернативы доллару в качестве резервной валюты. Управляющий Центральным банком Китая, например, недавно предложил создать «суперсуверенную резервную валюту» в качестве пути диверсификации для отхода от доллара ⁷. Переговорный сигнал от Пекина заключается в том, что пока Китай намерен брать на себя большее бремя в мировой финансовой системе, он хочет большего влияния в установлении условий игры. Пока этот гамбит не привёл никуда: предложение Китая в Нью-Дели было встречено недовольством и насмешками. Даже более ограниченный вопрос использования не доллара, а другой валюты для торговли внутри БРИК поднимает неприятный вопрос о том, какая страна БРИК, если вообще какаянибудь, примет валюту другой в качестве альтернативы ⁸.

Схожая динамика сопровождает другой набор функций, необходимых для защиты либеральной экономической системы: обеспечение безопасности воздушных и морских путей и космоса. После окончания Второй мировой войны США доминировали в глобальных общественных благах. Это доминирование помогло США занять лидирующую позицию в военной сфере и гарантировало собственное экономическое влияние США, а также влияние её союзников, и содействовало Вашингтону в уменьшении влияния его противников [26, P. 5–46]. Это, конечно, также способствовало режиму свободной торговли, от которого растущие державы получили так много выгоды. Один из ключевых вопросов, с которым начинают сталкиваться Соединённые Штаты Америки, — будет ли их доминирование в глобальных общественных благах ослабляться.

Данные опять свидетельствуют о двух направлениях. С одной стороны, из-за пока ещё значительных различий в экономической, технологической и военной силе Соединённые Штаты могут все ещё рассматриваться как неоспоримый лидер в этих сферах. Ни одна растущая держава до сих пор не создала ничего похожего на военно-морской флот, способный действовать глобально, и Соединённые Штаты все ещё могут перемещать его по всему миру с огромной скоростью и относительно небольшими препятствиями. Они остаются доминирующей силой в воздушном пространстве, и, хотя их превосходство в космосе в последние годы оспаривается и Россией, и Китаем, эти вызовы не были достаточно серьёзными, чтобы привести к чему-нибудь похожему на гонку вооружений, или даже заставить Вашингтон делать существенные вложения в свою космическую программу. Военно-морской флот США продолжает быть наиболее сильным источником стабильности для мировой торговли, патрулируя ключевые сектора торговых путей, такие как Малаккский пролив. Он также продолжает принимать на себя ответственность за поддержание свободного потока нефти для всего мира. Американские военно-морские силы охраняют крупнейшие морские пути, где существует риск прерывания этого потока, и США имеют давние политические и военные связи с основными странами — производителями нефти.

Более того, как показывает пример сомалийских пиратов, укрепление растущих держав может приводить к партнёрствам в сферах, где имеются транснациональные угрозы, а не к вызовам американскому руководству. Китай начал своё собственное патрулирование Аденского залива, и хотя пока миссии, возглавляемые Китаем, были в основном направлены на защиту китайских судов, они также обеспечивали безопасность кораблям из Тайваня и международным гуманитарным организациям, таким как Всемирная продовольственная программа ООН. Недавно Китай призвал к более скоординированному многостороннему решению проблемы пиратства, указывая на необходимость для международного сообщества определить сферы ответственности. Хотя этот призыв можно рассматривать как попытку добиться собственного национального пространства, это всё же указывает на признание Пекином необходимости по крайней мере некоторого общего понимания ⁹.

С другой стороны, существует мнение, что в ближайшем будущем США утратят доминирующие позиции над глобальными общественными благами и даже, возможно, столкнуться с открытыми вызовами. В определённых спорных зонах США видят, что их превосходство может быть оспорено, если не до поражения, то по крайней мере до ограничения: вызовы были способны существенно повысить цену американских действий [26, P. 5–46]. В дополнение к усилиям по созданию более сильного военно-морского флота, включая авианосный, Китай сейчас накапливает относительно недорогие технологии времён «Холодной войны» — зенитную артиллерию, ракеты класса «земля-воздух» и подводные мины. Хотя создание значимой наступательной военной мощи может занять годы, существенно усиленный китайский военный потенциал может сделать американское влияние менее результативным и эффективным [26, P. 5–46]. Схожим образом (хотя и менее заметно на Западе) Индия, имеющая на данный момент третий в мире по силе военно-морской флот, также наращивает свою военную мощь. Укрепление Индии в этой сфере стало результатом её экономического развития и растущей необходимости обеспечивать безопасность торговых путей, особенно для поставок энергоносителей через Ормузский пролив. В то же время её стратегический ответ на военное укрепление Китая является ещё одним индикатором того, что мировая торговля, отсутствие безопасности в сфере энергетики и традиционная межстрановая конкуренция сильно взаимосвязаны. Хотя сохраняется множество вопросов относительно устойчивости и конкурентоспособности растущих вооружённых сил Китая и Индии и того, что это может в конечном счёте означать для позиции Америки, эти изменения затруднят возможности Вашингтона проецировать силу в сфере глобальных общественных благ для защиты торговли и обеспечения стабильности на море.

Тем не менее, как и в случае с резервной валютой, военно-морское развитие Индии и Китая, возможно, защищает функцию лидерства Америки. На фоне агрессивной и уверенной внешней политики Китая после финансового кризиса китайские власти начали выражать «готовность» «разделить бремя» обеспечения безопасности в Малаккском проливе. Это предложение было встречено в регионе молчанием. Несмотря на растущие противоречия между США и Китаем и различия в интересах Индии и США, пока ещё можно утверждать, что ни одна азиатская держава не имеет достаточно доверия по отношению к своим соседям, чтобы согласиться с передачей США своей военно-морской роли любой из них. Опять же, противоречия между растущими державами ограничивают их пространство для маневра относительно.

Наконец, Соединённые Штаты часто выступали в качестве стабилизатора баланса сил в регионах стратегической важности. Так же как Великобритания делала это на европейском континенте, США стремились к тому, чтобы ни одно государство не могло бы доминировать в своём регионе. Традиционно США вмешивались в ситуацию, используя военную мощь, или вступали в войну в случае, если считали, что соответствующие региональные акторы не способны поддерживать баланс, таким образом давая возможность потенциально доминирующему государству стремиться к гегемонии. В Европе США для этих целей опирались на многосторонние институты, руководствуясь часто цитируемой логикой существования НАТО: «держать Америку в Европе, Россию вне Европы, а Германию под контролем». Между тем на Ближнем Востоке и в Азии США предпочитают использовать двусторонние отношения для обеспечения территориальных границ и режима безопасности, создавая систему «центр и спицы» с Америкой в центре ¹⁰. И хотя методы, используемые в разных регионах, различны, конечная цель всегда остаётся неизменной.

В краткосрочной перспективе военная и экономическая мощь США, скорее всего, будет всё ещё гарантировать региональный баланс с небольшими дополнительными издержками. Тем не менее в долгосрочной перспективе возникает вопрос, сохранит ли Вашингтон эту способность. Многое будет зависеть от способности растущих держав, особенно Китая и Индии, продолжать расти в экономической и военной сфере и от того, как они распорядятся своей силой.

В то время как концепция имперского перенапряжения оказывает большое влияние и так как растущие державы становятся сильнее в экономической, военной и технологической сферах, они будут более способны нарушать локальные балансы сил. Сильный Китай может начать бросать вызовы системе безопасности США в Восточной Азии, заставив менее крупные государства выбрать Пекин в качестве основного союзника, возможно, осознавая, что государства, которые географически близки к великой державе, с большей вероятностью примкнут к ней [31, P. 17–21; 27–32]. В Западной Азии Китай был способен обеспечивать безопасность долгосрочным контрактам на поставки газа и нефти, в то время как США потратили к изумлению китайских властей и стратегов более 1 трлн долларов на две войны в этом регионе.

Также правдоподобным выглядит сценарий, согласно которому Китай предпримет попытку возвратить Тайвань, что, по всей вероятности, приведёт к военному ответу со стороны США; М. О’Ханлон и Р. Буш показали, почему этот сценарий более вероятен, чем думают многие эксперты [7]. Наконец, военные действия Северной Кореи против Южной Кореи скорее всего заставят войска США и Китая вмешаться в конфликт на Корейском полуострове. Хотя ни Китай, ни Соединённые Штаты не считают, что это в их интересах, и могут даже взаимодействовать для разрешения кризиса, риски подобного конфликта, в результате которого разногласия между США и Китаем усилятся, высоки. Политические разногласия будут возникать вследствие разных взглядов на будущее полуострова: Соединённые Штаты Америки поддерживают объединение, а Китай заинтересован в стабильной, но также и в слабой и разделённой Корее. Это может создать соперничество по поводу того, каким должен быть региональный порядок с точки зрения безопасности. И хотя Индия и Бразилия имеют менее экспансивный военный потенциал, чем Китай, их растущее дипломатическое влияние в своих субрегионах меняет возможности США. Даже Южная Африка, как мы видели, была способна противодействовать западной дипломатии в своём субрегионе.

На Ближнем Востоке перспективы менее ясны, прежде всего из-за вакуума, созданного вторжением в Ирак. Постоянно предпринимаются попытки добиться баланса сил в регионе, но никакого регионального порядка даже в начальной стадии не появилось, несмотря на то что Иран позиционирует себя в качестве регионального политического брокера, каким уже является, но в меньшей степени, Турция ¹¹. Мощь США в регионе, вероятно, снижается, хотя ни одна из растущих держав не является достаточно сильной, чтобы играть роль гегемона. Межстрановое соперничество на Ближнем Востоке остаётся нормой, и регион представляет собой оранжерею транснациональных угроз. Более того, многосторонние институты, которые реагировали на вызовы в регионе, хотя часто надёжно выполняют свою роль в сферах посредничества, поддержания мира, ядерного нераспространения и гуманитарной помощи, проявляли недостатки, особенно в сферах государственного строительства и борьбы с терроризмом [16, P. 284–288].

Вероятно, наибольшее беспокойство вызывает превращение региона в зону конкуренции ведущих держав за природные ресурсы. Возможно, за исключением Центральной Азии, ни один другой регион не становился в такой степени ареной противостояния за энергоносители, как Ближний Восток. Нефть из-за её важности для мировой экономики, а также страха истощения её запасов, выделяется из всех других видов природных ресурсов своей способностью усиливать разногласия великих держав. М. Т. Клэр рассматривает динамическую модель, в которой страны, испытывающие недостаток в энергоносителях, могут создавать стратегические партнёрства с дружественными странами, богатыми энергоносителями, часто укрепляя эти договорённости передачей крупных партий вооружений, новыми или возрождёнными военными альянсами и отправкой войск в нестабильные энергодобывающие регионы [18, P. 7].

Действительно, в то время как политическое влияние США на Ближнем Востоке уменьшается, оставленное пространство начинает заполняться растущими державами. Китай начал «дипломатическую атаку» на страны Персидского залива [1]. Пекин давно признал растущие потребности Китая в энергоносителях, и китайские чиновники расширяют присутствие в столицах Саудовской Аравии и Ирана для обеспечения импорта из этого региона. Сейчас Китай импортирует около 1,8 миллионов баррелей нефти из Персидского залива в день — в три раза больше, чем в 1997 году. ¹² Действительно, усилия Китая сконцентрированы не только на обеспечении двусторонних соглашений, но и на приобретении прав на разведку и добычу в странах, которые в течение длительного времени считались союзниками США (или их противниками) [18, P. 195].

Эти соглашения, вне зависимости от того, что они создают, противоречат общему рыночному подходу, который использовался крупнейшими потребителями энергии в течение последних двадцати лет. Китай пытается сделать это незаметно, стараясь избегать действий, которые могут быть восприняты как угрожающие позициям США. Тем не менее иногда Запад открыто критикует действия Китая. Как отмечают эксперты в области энергетики Д. Виктор и Л. Уайх, это усилило в Китае страх, что поставки энергоносителей будет сложно получить, поэтому, скорее всего, напряжённость в отношениях США и Китая усилится [30, P. 61–73]. Индия, вследствие близости к этому региону, в течение длительного времени получала большую часть своей нефти от стран Персидского залива, и также интенсифицировала двустороннюю дипломатию в последние годы. Отношения и с Ираном, и с Саудовской Аравией углублялись, и одним из наиболее явных событий стало соглашение 2004 года между государственной компанией Indian Oil и иранским Petropars о разработке части прибрежного газового месторождения и создании завода по сжижению для экспорта в Индию [18, P. 203–4] ¹³. Необходимо разобраться, означают ли такие соглашения, выдвигающие на первый план соперничество за ресурсы, что ведущие державы не смогут избежать углубляющихся противоречий вокруг нефтяных ресурсов либо, напротив, сумеют прийти к соглашениям, которые способствуют региональной стабильности.

Удивительно, что пока Бразилия (совместно с Турцией) бросила самый сильный вызов стратегии США на Ближнем Востоке. В совместной попытке блокировать действия США по введению санкций против Ирана, Бразилия и Турция напрягли недавно обретённые мускулы и заявили о своей независимости от порядка в регионе, возглавляемого США. Будучи избранными членами Совета Безопасности ООН и начав с попытки применения переговорной стратегии, эти страны затем перешли к стратегии чистого блокирования. Ещё слишком рано говорить, подорвет ли их гамбит на переговорах по Ирану усилия по введению санкций, но голосование Турции против Соединённых Штатов (несмотря на давление со стороны лично президента Б. Обамы) оставляет режим санкций без важной составляющей в виде участия в нём крупнейшего соседа страны, против которой он направлен, что обычно является признаком неуспеха. Конечно, возможно, что американская дипломатия убедит этих акторов вернуться к переговорной позиции, особенно после того, как бразильско-турецкая позиция была ослаблена стремительностью, с которой Китай и Россия согласились с решением США продвигаться в сторону санкций, несмотря на объявление о предварительном соглашении между Ираном, Турцией и Бразилией, достигнутом буквально за несколько часов до голосования в Совете Безопасности.

В своих регионах растущие державы явно стремятся к превосходству. В финансовой сфере они, на наш взгляд, стремятся участвовать в усилиях по созданию более эффективного набора соглашений, но без основательных переговоров о природе правил и их статусе внутри них. Аналогично в сфере безопасности они часто согласны сотрудничать, особенно в ответ на транснациональные угрозы, но остаются непреклонными относительно их большей роли в принятии решений. Иногда они стремятся препятствовать инициативам ведущих держав. Тем не менее во всех случаях их усилия осложнены растущей озабоченностью по поводу развития их собственных партнёров по БРИК. Несмотря на всю торжественность саммитов БРИК, разногласия внутри этой группы превосходят разногласия между любым из её членов и США. По крайней мере в краткосрочной перспективе, подходы растущих держав к вопросам мирового порядка кажутся более сконцентрированными на защите индивидуальных интересов каждой из них и балансировке других, чем на облегчении пересмотренного порядка или стремлении блокировать движение вперёд.

Растущие державы играют в сложную игру, так как маневрируют, чтобы продвигать собственные интересы, мешать друг другу и всё же убеждать Соединённые Штаты Америки присматривать за системой. Одной из причин для беспокойства является возможность просчёта; даже если ни одна растущая держава в одиночку не сможет слишком сильно надавить на США, их совместные действия могут привести к тому, что Вашингтон станет менее склонен играть лидерскую роль. В то же время каждая из них может вызвать неудачу крупных инициатив, просто отказываясь в них участвовать. Индивидуальные жёсткие переговоры могут, таким образом, непреднамеренно превратиться в коллективное блокирование. Вряд ли это худший из возможных результатов, но всё же это результат, таящий опасность для международной системы.