Валерий Георгиевич Ледяев: Теория городских политических режимов

Начиная с 1990-х годов теория городских политических режимов (Urban Regime Theory) получила широкое признание и распространение в США и (в меньшей степени) Западной Европе, вытеснив более ранние модели исследования и объяснения, как распределяются власти в городских и территориальных общностях (см. 1). Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города ещё в 1960-е годы (см., например, 2), начало формирования теории ¹ городских политических режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988 гг». (см. 4), в которой сформулирована концепция городского политического режима и обстоятельно рассмотрена эволюция политического режима в Атланте на основе данных, полученных в ходе эмпирического исследования.

Возниконовение теории городских политических режимов

Появление теории было обусловлено необходимостью преодолеть недостатки, присущие исследованиям 1950–1970 годов (отсутствие чёткости в понимании общности и её пределов в контексте распределения политической власти; ограниченность методов исследования; недооценка структурных факторов и так далее) (см. 6. — p. 70–73). Вместе с теорией «машин роста» она стала альтернативой как ранним элитистским и плюралистическим моделям исследования власти, так и неомарксистским подходам, которые в силу кризиса последних получили широкое распространение в 1970-е годы (Дж. О’Коннор, М. Кастеллс, П. Саундерс, И. Хэйес, Дж. Лоджкин, К. Кокберн) (см. 8).

Теория политических режимов заметно изменила ракурс изучения власти в территориальных общностях, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в её исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»). В отличие от дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «Кто правит?» и чьё внимание сосредоточивалось на изучении влияния тех или иных групп на городскую политику, теория городских политических режимов фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции. В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс её изучения в городских общностях. Его предметом становится кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идёт не о любой кооперации, а только о той, что возникает между акторами из различных общественных сфер и обеспечивает поддержку определённого набора политических решений (см. 4. — p. 8–9).

Выделение четырёх типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный характер властных отношений в городской общности, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферу городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах ² возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать наиболее важные ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов.

Политический режим — это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нём нет очевидной субординации и наиболее важную роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции.

Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому политический режим не возникает в каждом городе, он является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов ³.

Коалиция (режим) относительно стабильна и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идёт политическая дискуссия ⁴; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита ⁵.

Каждый режим характеризует определённая «повестка дня» (Agenda) — набор целей и программ, которые отражают коалиционный характер власти и ресурсы её субъектов. Повестка дня выражает определённое согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и достаточно устойчива, что позволяет режиму сохраняться, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет, в лучшем случае, кратковременной).

Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность режима (см. 9. — p. 20–23, 26).

Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов: кто составляет правящую коалицию? как формируется коалиция? каковы последствия осуществления политики правящей коалиции? (см. 4. — p. 6). Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчёркивает, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа над системой государственного управления и принципом частного предпринимательства». Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство (см. 4. — p. 6–7). Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть в правящих коалициях существенную роль. Однако именно бизнес Стоун выделяет особо, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене.

Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной» и «часто может быть достигнута только ценой значительных издержек» — как видимых (экономические, коммуникационные, временные и так далее), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов. Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределённости. Кооперация может быть выгодна акторам, но она в любом случае не может быть автоматической; при этом вероятность её возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа теории режимов. Нормой является скорее некооперация, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Поэтому специальное внимание уделяется вопросу о том, что обеспечивает сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии (см. 4. — p. 9).

Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, а другие — нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие публичного и частного секторов: местные политики заинтересованы в своём (пере) избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют. Характер успешной коалиции группы зависит от того, какие группы составляют электоральное большинство — бедные (лица, имеющие ограниченные доходы или живущие на пособия) или средний класс; местным политикам необходимы средства на проведение электоральной кампании (см. 10. — p. 16). Поэтому для формирования успешного политического режима необходимы, как минимум: условия успешной мобилизации в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и социальная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).

Британские исследователи П. Джон и Э. Коул (см. 11. — p. 388–389) выделили благоприятные условия формирования политических режимов:

1. «Местная проекция интересов бизнеса»: в идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе ⁶. В противном случае будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности у бизнеса в победе тех или иных местных политиков.
2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным» (см. 4. — p. 165, 168–173); в этом случае представители бизнеса могут выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.
3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, они не стимулируются замкнутостью (Parochialism). В Соединённых Штатах Америки режимы в большей степени распространены в таких городах, как Даллас и Атланта и в меньшей — в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей (см. 4. — p. 185). Однако режимы возникают не во всех крупных городах, поскольку расширение территории города может привести к отсутствию достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.
4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнёрства очень важен для сохранения взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.
5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» (Politics of Exceptionalism) и «чувство отличия от других центров», стимулирующих кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими городами или преодоления отставания от них ⁷.

Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведёт к появлению режима без наличия у акторов политической воли. Стоун отмечает, что в Атланте бизнес- и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга и в этом смысле «Атланта не является типичным городом» (см. 4. — P. X). Во многих городах могут возникать совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса (см. 11. — p. 389).

Теория городских политических режимов в США

Показательным примером сохранения режима на протяжении длительного времени, наглядно демонстрирующим результаты и последствия его деятельности, является Атланта. Стоун показывает, что в середине 40-х годов ХХ века режим в Атланте опирался на взаимодополняющие ресурсы афроамериканской общности (электоральное большинство) и бизнеса (материальные и организационные ресурсы). Стратегическую цель («повестку») режима — экономический рост плюс постепенное искоренение остатков расизма («системы Джима Кроу») выражал лозунг: «Город слишком занят, чтобы ненавидеть». Цели акторов были конгруэнтны: бизнес принял (хотя и с некоторым сопротивлением) необходимость изменения расовых отношений в обмен на возможность участвовать в развитии городской экономики и инфраструктуры, а афроамериканцы поддержали проекты развития города ради прогресса в решении расового вопроса, в том числе и открытия для них возможностей участвовать в экономической жизни города. Однако конгруэнтность целей не сделала кооперацию автоматической; последняя возникла как результат осознанной конструктивной деятельности. Изначально роль главного конструктора правящей коалиции играли созданная бизнесом «Центральная ассоциация Атланты» и представлявшая афроамериканское сообщество «Городская Лига»; при этом лидирующие позиции занимал бизнес, в числе приоритетных стратегий которого был не только экономический рост (строительство автомагистралей, спортивных сооружений, аэропорта, более эффективное использование городского пространства и так далее), но и расширение экономических и профессиональных возможностей чёрного среднего класса. Несмотря на явное электоральное превосходство, афроамериканское большинство было вынуждено поддерживать приоритеты бизнеса в ущерб многим другим реальным проблемам города, в частности проблемам бедности, расширению образовательных возможностей неимущих слоёв и так далее, которые озвучивались на выборах, но так и не стали частью основной стратегии режима, поскольку никогда не были в числе тех, которые непосредственно интересуют бизнес. Таким образом, кооперация имела очевидный классовый уклон, при этом в тех городах, где не было режима роста, ситуация была существенно иной (см. 9. — p. 25, 28).

Стоун объяснил и причины ослабления режима в 1990-е годы, в результате чего бирасовая коалиция стала неспособна осуществлять серьёзные проекты. Речь идёт о снижении мотивации бизнеса в активном участии в городской политике и его переориентации на региональный уровень, нежелании бизнеса поддерживать усилия публичного сектора по решению социальных проблем и естественном ослаблении единства между гражданскими структурами, инициировавшими решение расовых проблем в связи с достижением прогресса в этой сфере. В новых социально-экономических условиях возможности и ресурсы режима, созданного для решения иных проблем, оказались неэффективными; в результате без серьёзной поддержки бизнеса городские власти были не в состоянии решать наиболее важные социальные проблемы (см. 9. — p. 28–33).

Опыт Атланты свидетельствует и о том, что наличие прочной коалиции само по себе не является гарантией решения наиболее важных городских проблем; напротив, оно может быть отложено из-за того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Несмотря на бесспорный прогресс в области городского строительства и репутацию пионера в сфере решения расовых проблем, Атланта вошла в число городов с самым высоким уровнем бедности в США, а её население заметно сократилось. Теория городских политических режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.

Поэтому исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией политического режима и показателями его эффективности и стабильности. К настоящему времени предложены различные классификации политических режимов; в большинстве из них режимы различаются по общей направленности и целям. Чаще других выделяются следующие типы городских политических режимов в США: режим поддержания статус-кво, режим роста (развития), прогрессивный режим среднего класса, — в которых, в свою очередь, имеют место видовые различия.

Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, нередко доминирующие в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, а у режимов роста больше шансов в мегаполисах.

Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространённым в США. Его наиболее обстоятельное описание и объяснение предложено создателями теории «машин роста» Х. Молотчем и Дж. Логаном. Режимы роста — это коалиции местных групп интересов и власти, ориентированных на быстрое экономическое развитие города, его рост. Рост — это не просто одна из нескольких равнозначных проблем (issues), а «политическая и экономическая суть практически любой территории» (см. 13. — p. 309–310); его особое место в структуре городской политики обусловлено тем, что он может обеспечить богатство и существенные преимущества определённым акторам. Поэтому естественное стремление к росту формирует консенсус между элитными группами независимо от их расхождений по любым другим проблемам, в том числе и относительно выбора оптимальной стратегии роста. Естественно, наиболее заинтересованными участниками коалиции являются бизнесмены, получающие непосредственную выгоду от развития городской экономики и инфраструктуры. При этом ключевая роль в режимах роста часто принадлежит владельцам городской земли и недвижимости, а главной темой городской политики выступает рациональное (эффективное) использование земли, критерием которого считается величина прибыли, полученной её владельцами. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства, — проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и прочее.

Однако сама по себе бизнес-элита и поддерживающие её группы не могут обеспечить выбор стратегии роста и её реализацию без участия городского политического класса, поскольку многие составляющие экономического роста, его выгоды и издержки зависят от конкретных политических решений. Заинтересованность в поддержке стратегий роста со стороны местных политиков и бюрократии, рассчитывающих на пополнение бюджета и, соответственно, хорошие перспективы сохранить свои должности, стимулирует элиту роста влиять на выбор местных политиков и наблюдать за их деятельностью. Представители местной власти воспринимаются ей как «посланцы индустрии», «коммуникаторы с потенциальными инвесторами», а их главной функцией является создание благоприятного климата для развития бизнеса и организационных условий для роста.

Режимы роста (развития), в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и так далее. Например, С. Элкин описывает три городских политических режима, общим для которых является складывание коалиций роста. Плюралистический режим был в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли, поскольку политики обладали сравнительно большими материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не могла детерминировать решение вопросов в других сферах общественной жизни. Эти режимы возникли в 1950–1960 годах в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения. Главная цель коалиций — повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов (см. 5. — p. 55–57).

Федералистские режимы возникали в 70-е годы ХХ века по мере увеличения федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и так далее), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с проблемами использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определённого уровня удовлетворённости населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. Федеральные деньги использовались для сохранения рабочих мест, пособий и уровня обслуживания населения, что помогало политикам восстановить и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наёмными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег поддерживать режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно. Примером перерастания плюралистического режима в федералистский он считает эволюцию режима в Чикаго (см. 5. — p. 57–60).

В предпринимательских режимах (Entrepreneurial Regimes) имеет место сильный бизнес, подавляющий любые попытки сопротивления стратегии роста. С этой точки зрения он наиболее последовательно представляет собой «машину роста», ставящую экономическое развитие города над всеми остальными аспектами городской политики. В Далласе, который рассматривается Элкиным в качестве примера предпринимательского режима, наблюдалось тесное взаимодействие между властями и лидерами бизнеса, длительное время поддерживавшееся тем, что многие лидеры бизнеса занимали публичные посты в городе. По сравнению с другими городскими режимами режим в Далласе в наибольшей степени демонстрировал лидирующие позиции бизнеса в составе городской правящей коалиции, а приоритеты городских политиков, чиновников и ведущих бизнесменов оказались, по сути, одинаковыми. «Эти общие взгляды были именно взглядами бизнеса, а не наоборот» (см. 5. — p. 62–63). Бизнес приложил немало усилий, чтобы добиться такого положения в городе, и они оказались весьма успешными — как в плане поддержки «своих» кандидатов, так и в создании эффективного, профессионального и в значительной степени деполитизированного управления городом, способного создать условия для развития бизнеса и обеспечить рост городской экономики. В результате бизнес-элита Далласа выстроила такие отношения с городскими политиками и чиновниками, при которых не было необходимости указывать им, что нужно делать (см. 5. — p. 62–82).

Прогрессивные режимы среднего класса обычно возникают в экономически развитых местах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности. Успех этих движений наиболее вероятен там, где у них есть прочная опора в лице активного «светского» среднего класса, имеющего свободное время. «Коалиции против роста» обычно складываются вокруг движений в защиту окружающей среды, гражданских, а также антивоенных движений; к ним примыкают профессионалы из среднего класса, рабочие, государственные служащие и менеджеры фирм, чьи доходы не зависят от роста, а также все те, кто считает, что их благосостояние и стиль жизни находятся в противоречии со стратегией роста (см. 13. — p. 327–328). Движения против роста возникают либо в результате реакции на действия местных властей, не желающих учитывать негативные социальные последствия тех или иных программ экономического развития, либо в результате прихода к власти людей, изначально поддерживающих идеологию охраны окружающей среды и социального либерализма (см. 14. — p. 136).

Ранее эти движения считались «романтическими» или даже «иррациональными», а потому часто игнорировались ⁸. В последние годы база движений против роста стала значительно более широкой. Если в середине 1970-х годов Молотч рассматривал альтернативные политики лишь как тенденцию преодоления иррациональности политической системы (см. 13. — p. 328–329), то в последующие десятилетия число городов, в которых появились сильные коалиции против роста или за «управляемый рост», возросло (см. 15, p. 79; 16).

Движения против роста обычно не бывают массовыми: они не выражают надежды рабочего класса на новые рабочие места или квартиросъёмщиков на собственные дома. Поэтому оппозиция «машинам роста» скорее отражает эстетические преференции высшего среднего класса, людей образованных и благополучных, готовых платить больше налогов, лишь бы не видеть уродливых фабрик, палаток с гамбургерами и других последствий роста. Разумеется, не вся оппозиция состоит из высшего среднего класса. Исследователи описывали довольно многочисленные случаи борьбы чёрных и бедных против проектов городского строительства и развития центра города. Однако они отмечали, что традиционные городские элиты обычно вполне успешно справляются с этим видом оппозиции и её значительно больше беспокоит противодействие со стороны более образованных и благополучных слоёв (см. 17. — p. 35–37).

Если в городской политике начинает доминировать «коалиция антироста», то развитие территории переориентируется на улучшение окружающей среды, а местные власти стремятся ограничивать рост населения общности. Это осуществляется через соответствующее законодательство, инструкции, процедуры получения разрешения на строительство, нормативы природопользования и так далее. Значительно замедлить рост или даже свести его к нулю могут противодействие расширению улиц, строительству новых дорог, вырубке деревьев, затягивание с созданием необходимых для роста коммуникаций и служб (водоснабжение, канализация, пожарная охрана), увеличение соответствующих пошлин, охрана исторических памятников и так далее. В этом случае у местных властей появляется больше возможностей сделать что-то непосредственно для жителей территории (а не для роста их числа), при этом промышленные проекты всё более оцениваются с точки зрения их социальной полезности (полезности произведённого продукта) (см. 16).

Теория городских политических режимов в Европе

В отличие от ранних моделей исследования власти в городских и территориальных общностях, не получивших широкого распространения за пределами США, теория политических режимов стала весьма популярной в Европе. Рассуждая о признании американских теорий в Великобритании, английский исследователь А. Хардинг связывает его не столько с преимуществами новых теорий, сколько с теми изменениями, которые имели место в британской системе управления городом ⁹. В их числе он называет фрагментацию институциональных структур местной власти, во многом обусловленную «рыночными» реформами консерваторов после 1979 года, усиление роли экономической составляющей в городской политике, распространение смешанных (частно-государственных) структур, создаваемых для реализации городских экономических программ и тенденцию к постепенному превращению местной власти из органа исполнения в орган поддержки, в результате чего она всё более становится центром выработки общей стратегии и координации усилий по её реализации. Теории «машин роста» и «городских политических режимов» продемонстрировали способность учесть данные тенденции и поэтому оказались востребованными (см. 18, p. 681–682; 19. — p. 13).

Естественно, что новые институциональные контексты использования американских теорий вызвали ряд изменений как в самой теории городских политических режимов, так и в описании режимов, обнаруженных в европейских городах. Произошло расширение понятия «режим», которое фактически отождествляется с понятием «городское управление» (Urban Governance). Тем самым подразумевается, что всегда есть какой-то уровень кооперации между публичным и частным секторами, а режим существует в любом городе. Соответственно изменились и типологии режимов. Они стали выделяться на несколько иных основаниях, что привело к появлению ссылок на «гиперплюралистические», «радикальные», «элитистские», «бюрократические», «появляющиеся» и другие режимы, в которых практически отсутствовала кросс-секторальная кооперация, между основными акторами мог иметь место сильный конфликт, а характер политических отношений быстро изменялся. Термин «режим» стал использоваться для обозначения даже таких коалиций, в которых частный сектор не участвовал вообще (см. 23. — p. 814–817). Например, Х. Сэвитч и Дж. Томас предложили следующую классификацию типов политических режимов: плюралистический режим (доминируют политические лидеры, координирующие разрозненные группы городского бизнеса); элитистский режим (сильная интегрированная бизнес-элита явно преобладает над слабыми политическими лидерами); корпоратистский режим (соединяет сильную политическую элиту, которая определяет повестку дня и интегрированную бизнес-элиту); и гиперплюралистический режим (в котором ни политические лидеры, ни бизнес-элита не имеют достаточных ресурсов для доминирования в городском политическом пространстве и не в силах обеспечить создание прочных правящих коалиций) (см. 24. — p. 224–250).

Хотя многие исследователи отрицательно относятся к расширению концепта «городской политический режим», данный процесс отражает отличия европейского городского политического пространства от американского, которые обусловлены следующими факторами:

• более значимой ролью лидеров бизнеса в американской городской политике;
• отсутствием в США сильных политических партий, связанных с профсоюзами, или социал-демократической ориентации;
• существенно большей автономией американской системы планирования использования земли по сравнению с европейской, которая в значительной степени зависит от центральных структур государства;
• сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землёй;
• большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников (см. 18. — p. 687).

В Европе система государственного управления более централизована, чем в США; государство обладает значительными возможностями влиять на рыночные механизмы, а административная элита играет важную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведёт к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти и она более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке. Фискальная политика распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая местные власти менее зависимыми от местного рынка, хотя и за счёт политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как машины роста, а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сторон (см. 26. — p. 458–459, 462).

В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов носят в Европе несколько иной характер, чем в США; государственная власть перевешивает все остальные элементы и тем самым ограничивает тенденцию к формированию коалиционной политики, а ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Вывод, к которому приходят большинство исследователей, состоит в том, что хотя в европейских странах городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся всё более значимым фактором городской политики, они не играют в ней доминирующей роли, как в Соединённых Штатах Америки; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующую роль играет публичная власть (см. 18, p. 696; 27, p. 988; 23. — p. 820).

Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют переход к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от Urban Government к Urban Governance. Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов и мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей (Government) контролировать развитие города. Рост сложности и многомерности социальной жизни, менее однозначная, чем в прошлом, связь горожан с территорией их проживания, тенденция к децентрализации политической жизни, вызванная потребностями учёта разнообразных и противоречивых местных интересов, изменяют систему принятия политических решений. Если ранее в ней явно доминировали публичные политики, то теперь она трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, в котором властью, ресурсами и ответственностью обладают не только «официальные лица», но и довольно широкий спектр других участников городской политики, в том числе бизнес. При этом рост межгородской конкуренции и борьба за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» (Entrepreneurial) и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства всеобщего благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и всё менее полагаются на центральное правительство (см. 28. — p. 845–846).

В последнее десятилетие теория городских политических режимов становится всё более востребованной в международных сравнительных исследованиях. Одним из наиболее интересных и содержательных исследований является изучение городских политических режимов в четырёх европейских городах (Лидс, Саутгемптон, Лилль, Ренн), осуществлённое Питером Джоном и Элистером Коулом (см. 11, 29). Они попытались ответить на вопрос о том, что оказывает наибольшее влияние на специфику политического режима — институциональные факторы (административно-политическое устройство, законодательная основа, традиции государственного строительства, политические ценности и так далее), специфика места (территория, население, уровень экономического развития и так далее) или сфера, в которой формируется режим. Используя сетевой анализ, Джон и Коул изучили режимы (социальные сети), сформировавшиеся в двух основных секторах городской политики — экономического развития и среднего образования выбранных ими европейских городов. Тем самым используемая ими концепция режима фактически ограничивала его сетью акторов в одной из сфер общественной жизни ¹⁰.

Каждая сеть была оценена исследователями по четырём основным параметрам: состав сети (конфигурация основных акторов); структура сети (закрытая, узкая, в принятии решений доминирует небольшая группа людей или открытая, оставляющая доступ в неё сравнительно большому числу акторов); сравнительные возможности сети (высокие или низкие в зависимости от готовности её участников к кооперации для достижения коллективных целей); изменения в сети. Была выявлена широкая вариативность сетей по данным параметрам, при этом ни одна из гипотез о преобладающей роли того или иного фактора (сектор, институты, место) не подтвердилась.

Однако исследование показало, что институциональные различия наглядно проявились в образовательных сетях городов, но мало повлияли на экономические сети. Последние более зависели от специфики города (его расположения, структуры экономики и так далее). В трёх городах из четырёх в экономических сетях сформировались достаточно устойчивые публично-частные коалиции (особенно в Лидсе), включавшие местных политиков, чиновников и представителей бизнеса, причём роль последних была далеко не второстепенной. В образовательных сетях доминирующее влияние публичного сектора было очевидным. В британских городах основные акторы — представители местной публичной власти и руководства школ; роль последних усилилась, а сети стали более открытыми. В образовательных сетях французских городов большое влияние имеют представители Министерства образования, местные политики и чиновники, курирующие городское образование. Сети оказались достаточно закрытыми, а влияние других акторов (учителя, профсоюзы, гражданские лидеры) было незначительным. Различия в составе образовательных сетей британских и французских городов, по мнению исследователей, обусловлено правовыми аспектами: в Великобритании школы находится в основном в компетенции местных властей, во Франции — центральных.

Джон и Коул пришли к выводу, что между тремя переменными — институтами, секторами, городами — существует взаимосвязь, но нельзя утверждать, что какой-то из этих трёх факторов играет более важную роль, чем другие: степень проявления институциональных различий и специфики городского пространства зависит от сектора; в образовательной сети фактор институциональных различий оказался существенным, тогда как экономические сети различных французских и британских городов имели гораздо большее сходство. Поэтому невозможно прогнозировать ни рост сходства между режимами в различных странах в силу общности городских проблем, ни возрастание различий между ними, обусловленное институциональной спецификой (см. 29. — p. 260–266).

Интересным представляется вывод исследователей о том, что в европейских городах имеют место многие из отмеченных ими пяти факторов, создающих благоприятные условия для формирования и поддержания городских политических режимов. В частности, в Лидсе есть сильный и достаточно сплочённый местный бизнес; это большой город, обладающий идентичностью; в нём есть традиции к кооперации и преобладает здравый прагматизм. В Лилле также есть бизнес, хотя бизнес-сообщество и не столь единое; он является достаточно большим городом, и в результате отставания от соседей у городских акторов появились дополнительные стимулы к кооперации. По мнению Джона и Коула, управление в Лидсе вполне вписывается в концепцию городского политического режима, и её уже можно частично использовать применительно к Лиллю (см. 11. — p. 401).

Несколько менее оптимистичные выводы относительно формирования политических режимов в европейских условиях были сделаны Элизабет Стром по результатам исследования в Берлине (см. 26). Она обнаружила, что в 1990-е годы в объединённом Берлине возникли некоторые условия и стимулы для формирования режима роста (приход к власти консерваторов из ХДП, заинтересованность ряда крупных фирм в реализации проекта переустройства города, борьба за проведение Олимпийских игр в Берлине в 2000 году и так далее), однако в итоге коалиция роста оказалась слабой и не стала основанием правящего режима. Это проявилось в том, что между различными государственными структурами возникли серьёзные противоречия относительно проекта реконструкции центра города; ключевые инвесторы были более ориентированы на отстаивание своих собственных проектов и оказались неспособными объединиться; в результате верх взяли противники проекта, опиравшиеся на общественное мнение. Стром считает, что потенциал формирования правящих кросс-секторальных коалиций ограничен прежде всего тем, что сравнительные возможности публичного и частного секторов в Германии существенно различаются, а наиболее важными ресурсами остаются вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Германские чиновники не столь свободны в своих действиях, как их американские коллеги, будучи более ограниченными формальными правилами; существенным фактором оказалось наличие сильных групп интересов и организаций, не принимающих «логику капиталистического развития» в городской политике; в целом же проблемы городского развития в Германии традиционно относятся к сфере деятельности городских политиков и чиновников, а ценности, разделяемые как отдельными сегментами элиты, так и большими группами населения, препятствуют принятию главенствующей роли частного сектора в городском развитии. (см. 26. — p. 472–477).

Из других исследований политических режимов в Европе заслуживает внимания попытка использования концепции для объяснения политических процессов на субгородском уровне, предпринятая группой исследователей под руководством К. Доудинга. В качестве объектов исследования были выбраны шесть районов (боро) Лондона. Исследователями были обнаружены режимы (в традиционном смысле) в трёх районах: в Кройдоне сформировался режим развития, опирающийся на достаточно прочную коалицию политиков и бизнеса; в Вандсворте и Ислингтоне возникли «режимы сервиса». В остальных районах режимы не сформировались, однако в каждом из них были отдельные черты политических режимов (см. 11).

Эти и другие исследования городских политических режимов, достаточно многочисленные и за пределами США ¹², свидетельствуют о растущей популярности теории, что, на наш взгляд, вполне закономерно. Привлекая внимание к процессу формирования правящих коалиций, теория позволила, с одной стороны, преодолеть ограниченность исследований городской политики, фокусировавшейся, в основном, на формальных политических институтах, с другой — избежать недостатков ранних дискуссий о распределении власти в городских общностях, слабо учитывавших структурные компоненты власти, ограниченность городской политики и вариативность конфигурации власти ¹³. При этом она оказалась достаточно продуктивной и для объяснения политических процессов в странах с сильной государственной составляющей, что позволяет размышлять о возможностях и перспективах её использования в российском социально-политическом контексте.

Теория городских политических режимов в России

В российской науке накоплен определённый опыт изучения политических режимов на уровне региона. Предложенные исследователями объяснения политических режимов и их классификации помогли раскрыть специфику и особенности политических процессов на региональном уровне. Однако российские концепции политического режима несколько отличались от зарубежных аналогов. В силу специфического (переходного) характера российского общества многие авторы предпочитают использовать «универсальное» определение политического режима, не связывающее его с чётко очерченным набором конкретных характеристик, что, по их мнению, расширяет возможности классификации режимов. В частности, в наиболее обстоятельном эмпирическом исследовании политических режимов в российских регионах его участники определили режим как «совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти» (см. 32. — p. 20). Предполагается, что режим есть в каждом регионе и он может быстро измениться. В качестве наиболее важного основания классификации режимов обычно рассматривается степень концентрации власти в регионе (моноцентрические и полицентрические режимы), характер взаимоотношений между основными акторами («авторитарная ситуация», «гибридный режим», «демократическая ситуация») (см. 32. — p. 18–60, 331–375), уровень «полиархичности» режимов (см. 33. — p. 144–146) или такие параметры, как происхождение правящей группы; количество и субординация центров (полюсов) политического влияния; состояние гражданского общества как инфраструктуры регионального политического процесса; статус региона вовне (см. 34. — p. 100–102).

Данный подход представляется вполне обоснованным и весьма продуктивным для анализа политических процессов в России. В отличие от США и Западной Европы, где демократическая практика имеет длительные традиции, в России региональные политические процессы, как и политические процессы на федеральном уровне, имеют сильную авторитарную составляющую; поэтому сделанный авторами акцент на показателях уровня демократичности политической практики в регионах, бесспорно, оправдан и отражает наиболее важные исследовательские преференции, задаваемые реальной ситуацией. Вместе с тем мне представляется, что анализ коалиционного потенциала власти в регионах, на который нацеливают западные модели городских политических режимов, также может раскрыть некоторые существенные аспекты региональной политики.

Вопрос заключается лишь в том, насколько нынешнее состояние и тенденции политического развития регионов сохраняют в себе потенциал кооперации, в том числе кросс-секторальной. На первый взгляд, современные политические процессы в России делают городские и региональные режимы маловероятными в силу всё большего преобладания административно-политических механизмов управления по мере выстраивания и укрепления «вертикали власти». Слабость либерально-демократических традиций и институтов гражданского общества, расширение бюрократического контроля и сужение сферы публичной политики, широкое использование «административного ресурса» и отсутствие независимой правоохранительной системы, казалось бы, полностью исключают предпосылки и возможности установления стабильных партнёрских (равноправных) отношений между политико-административными элитами и негосударственными акторами.

Однако есть и факторы, сохраняющие возможность и/или перспективы формирования городских режимов, аналогичных американским или британским.

Во-первых, это влияние глобализации, а также возрастание сложности и многомерности социальных процессов, стимулирующие усложнение социального управления, переход от Government к Governance. Эти тенденции всё более заметны в России, особенно в крупных городах.

Во-вторых, усиление влияния федерального центра на региональную и городскую политику может усилить естественное стремление местных политических и экономических элит объединится в отстаивании своих интересов.

В-третьих, в любом современном обществе с рыночной экономикой бизнес будет иметь существенные ресурсы политического влияния (деньги, корпоративная солидарность, связи, мобильность, инновационность) и (по крайней мере, в потенциале) структурные преимущества над другими группами, позволяющие ему рассчитывать на привилегированное положение при учёте его интересов представителями публичной власти. Поэтому даже в условиях доминирования административно-политических элит роль бизнеса в политике никогда не будет второстепенной. Особенно это касается сферы принятия решений по экономическим вопросам.

В-четвёртых, слабость правовой системы и формальных правил может не только препятствовать созданию нормальных условий для участия различных структур гражданского общества в принятии решений, но и в какой-то мере использоваться для создания коалиционных отношений на неформальной основе. Режимная теория подчёркивает значимость неформальных отношений между акторами, в которых и реализуются имеющиеся у негосударственных акторов ресурсы власти и влияния. Неформальные практики всегда играли центральную роль в российском политическом процессе, и поэтому предпринимающиеся попытки ограничить роль бизнеса в принятии политических решений вряд ли смогут полностью подорвать его неформальное влияние, особенно в регионах.

В-пятых, в период президентства Б. Н. Ельцина значительное влияние бизнеса на политические процессы — как на федеральном уровне, так и в городах и регионах — было бесспорным, и многие аналитики обозначали существовавший режим как «олигархический». Сегодня ситуация изменилась, однако в силу инерции, а также растущего понимания бизнес-элитами необходимости поддержания политической составляющей своего положения в обществе многие формы отношений, сформировавшиеся в тот период, по-видимому, сохранились, по крайней мере, отчасти. Как показывают эмпирические исследования в регионах, заявленные цели политики федерального центра расходятся с реальными практиками их реализации, поскольку отнюдь не все субъекты региональной политики заинтересованы в укреплении вертикали власти (см. 36).

Европейский опыт использования теории «городских политических режимов» показывает, что режимы (коалиции) возникают и в странах с сильной государственной централизацией. Очевидно, что не во всех регионах будут обнаружены прочные коалиции; в каких-то случаях можно рассматривать их как «появляющиеся» или «ограниченные» режимы (А. Хардинг) или просто как коалиции с определённой конфигурацией акторов. Ключевые роли в большинстве коалиций, по-видимому, будут играть представители публичной власти разного уровня, хотя в отдельных регионах бизнес может иметь вполне сопоставимое влияние. В любом случае, пока остаётся региональное политическое пространство, на котором действуют (относительно) самостоятельные акторы, теория политических режимов в её различных версиях остаётся востребованной.