Пётр Георгиевич Щедровицкий:
России нужна революция государственного управления

Президент России способен настоять на принятии практически любого решения. Однако он не может обеспечить его исполнение, поскольку технологии государственного управления продолжают оставаться архаичными и неэффективными.

Единое управленческое пространство

Президентская власть является специфической ветвью власти, сложившейся в XIX веке как метасистема по отношению к структурам законодательной, исполнительной и судебной властей. В её основе лежит понятие «влияние» — специфический продукт соединения должностных полномочий и личностного начала, «власть убеждать», концептуальная власть.

В современной системе государственного управления России только президентская власть способна вырабатывать стратегическое видение ситуации и осуществлять стратегическое политическое управление. Правительство, Государственная Дума и система судов фактически определили себя как технические институты. Именно поэтому — на фоне усложнения мировой экономической и политической ситуации — возрастает роль и ответственность президентской власти.

В условиях доминирования — во всяком случае, в европейской политической культуре в ближайшей перспективе — демократических ценностей, а вместе с тем на фоне всё большего и большего оформления политической модели так называемой управляемой демократии только президентская власть способна выступить в качестве источника реформирования системы государственного управления, а также перераспределения ответственности и полномочий между обществом и государством в решении ряда кардинальных проблем — экономических, культурных, социальных, проблем правоприменения и так далее.

Существует распространённое заблуждение, что российская президентская власть обладает исключительной силой, формализованной в Конституции 1993 года. Корни этого мифа лежат главным образом в двух краткосрочных эпизодах — декабря 1991 и октября 1993 года, когда, действительно, власть Бориса Ельцина достигала апогея. Однако реально и в эпоху Бориса Ельцина, и в эпоху Владимира Путина президент мог настоять на принятии практически любого решения, но не мог и до сих пор не может обеспечить его исполнение. Администрация президента до последнего времени в основном оставалась аналитическим и консультативным органом при руководителю государства.

Выбирая в конце 1999 — начале 2000 года концепцию стартовых действий нового президента и отвечая на вопрос, с чего следует начинать — с экономической реформы или с реформы системы государственного управления и, в частности, существующего административно-территориального устройства, — команда Владимира Путина выбрала второе. И сегодня с ещё большей уверенностью можно утверждать, что этот путь правилен — вне решения задачи восстановления системы государственного управления невозможно ни запустить, ни довести до необходимых результатов ни одну реформу: будь то реформа энергетики или комплекса естественных монополий в целом, ЖКХ и местного самоуправления.

Диалектика права и управления

В мае 2000 года на повестку дня в России был поставлен вопрос об ограничении правовой и административной вольницы субъектов федерации, о снятии административных, прежде всего региональных, барьеров на пути движения капиталов, информации, товаров и услуг и, как средство решения данной проблемы, — о воссоздании единого правового пространства. Для этого был создан институт федеральных округов, перед которыми поставлены задачи: во-первых, привести в соответствие федеральное и субфедеральное законодательство, а во-вторых, вывести федеральные структуры власти на территории из-под прямого или косвенного влияния местных политических и экономических группировок.

Можно сказать, что эти задачи, особенно в формальном плане, были решены достаточно быстро. Существует даже такая точка зрения, что федеральные округа выполнили свою миссию уже в июне 2000 года, резко ограничив в политическом и социально-статусном пространстве полномочия, а, главное, — символический капитал руководителей субъектов федерации. Этот процесс был фактически завершён реформированием Совета Федерации. Что касается приведения в соответствие федеральным законам законодательства субъектов федерации, то основной объём работ был завершён к лету 2001 года, за исключением сложных случаев — конституций Башкирии, Татарии и некоторых других республик.

Однако по мере решения этих частных задач стало совершенно очевидно, что сама по себе унификация законодательства не является ни значимой целью, ни средством решения проблем восстановления системы управления. Во многих странах мира существуют серьёзные зазоры в «букве» федеральных и субфедеральных законов при сохранении управляемости основных социальных систем, и, наоборот, при унифицированном законодательстве возникают существенные конфликты и противоречия в системах распределения полномочий и ответственности между уровнями и ветвями власти. Феномен правовой политики включает в себя помимо буквы закона ещё и такие трудноулавливаемые феномены, как уровень правовой культуры и тип правосознания; соотношение между «писаным» и «обычным» правом, соотношение правовых, конвенциональных и культурных норм и так далее В сфере законодательства речь, несомненно, должна идти не об унификации нормативного поля, а об универсализации правовой политики — тем более с учётом грядущих процессов региональной (прежде всего европейской) и глобальной экономической и правовой интеграции. Но даже решение этой задачи само по себе ещё не обеспечивает ни современности (своевременности и сомасштабности новой социокультурной ситуации), ни эффективности системы государственного управления.

Наиболее важным условием подобной универсализации является наличие общих образов будущего, целей и ценностей в среде управленческой элиты, общего видения объектов и предметов управления в системах подготовки и принятия решений и, что немаловажно, договорённости о допустимых или, напротив, недопустимых средствах, инструментах и технологиях воздействия на объекты управления для достижения поставленных целей.

Речь, таким образом, идёт о создании или воссоздании единого управленческого пространства, в котором можно представить наличие ряда функциональных зон, а дальше — ряда существующих или же недостающих подсистем и функциональных органов управления.

Сегодня, как и в начале десятилетия, система государственного управления продолжает представлять собой несколько различных «вертикалей» — иерархических структур, слабо связанных и скоординированных друг с другом. В деятельности этих вертикалей управления отсутствует как представление об общих объектах (предметах), так и общее видение целей и допустимых средств их достижения.

Как следствие — рассогласование и разрывы в исполнении конкретных функций управления между различными ветвями и институтами государственной власти, отсутствие координации и взаимодействия между министерствами и ведомствами в составе правительства, между экономическим блоком министерств и силовыми структурами, между федеральной, субфедеральной и муниципальной властью.

Многие предметы ведения и вытекающие из этого полномочия достались в наследство от советской системы и сегодня это — анахронизмы. Например, одной из проблем выработки осмысленной политики реформирования ЖКХ является неразделённость собственно жилищной сферы и коммунальных (городских) инфраструктур как предметов управления и политики. Рассмотрение этой области деятельности государственных органов управления как единого комплекса — ЖКХ, доставшегося в наследство ещё от системы НКВД, — препятствует формированию нового предмета полномочий и ответственности государства, например, обеспечения безопасности на территории.

При этом вне управления и регулирования остаётся целый ряд новых задач, возникших и оформившихся в качестве вызовов системе государственного управления в девяностые годы прошлого века. Речь идёт не только о новых экономических процессах, ставших следствием глобализации мирового хозяйства и экономики, но и о таких, казалось бы, традиционных предметах ведения государства, как образование и здравоохранение, ставших теперь элементами новой сферы — капитализации человеческих ресурсов и формирования социального капитала; научная деятельность, вошедшая в качестве составной части в национальную и транснациональную инновационную систему и так далее.

Сегодняшнюю ситуацию можно охарактеризовать так: восстановлена целостность, но нет единства. И перед президентской ветвью власти, берущей на себя ответственность за формулирование стратегии развития страны и за реорганизацию системы государственного управления в целом, стоит задача создания единого управленческого пространства.

Нужна революция государственного управления

За последние пятнадцать лет в России в общем и целом произошла «революция управляющих». Процесс массового освоения новых управленческих технологий и подходов прежде всего охватил сектор корпоративного управления. Большинство крупных компаний за этот период перешло от линейных к функциональным, а некоторые даже к так называемым матричным структурам управления. Нормой стал метод управления проектами. За прошедшие годы частично был перестроен процесс подготовки управленческих кадров — как на уровне ВУЗов, так и на уровне внутрифирменных систем переподготовки и повышения квалификации. В последние два-три года ряд компаний перешёл к освоению современных технологий управления издержками, качеством и рисками. Продвижение в технологиях управления привело к росту уровня капитализации компаний.

Однако очевидны стали и системные ограничения этого процесса. Большинство из них упирается в технологическую отсталость сферы управления общественным сектором. Технологии государственного управления как на федеральном, так и на территориальном уровне продолжают оставаться архаичными. Можно сказать, что за прошедшие десять лет в общем и целом оказалась освоенной лишь одна макротехнология — бюджетного процесса. Однако бюджетный процесс задаёт только одно из возможных измерений и только один из критериев эффективности. Не будучи дополненной другими технологиями и другими критериями, его реализация легко приводит к своей противоположности — коллапсу системы государственного стратегического планирования и развития. Представим себе компанию, в которой единственным основанием принятия управленческих решений является уровень выплат дивидендов по акциям. Ясно, что компания может какое-то время обеспечивать очень высокий уровень выплат, а потом просто обанкротится.

Можно назвать, по крайней мере, несколько технологий, без быстрого развёртывания которых задача повышения эффективности государственного управления окажется невыполнимой.

Во-первых, это технология управления инновационным процессом. Сегодня именно она является единственным осмысленным и реализуемым основанием новой промышленной политики, стратегическим направлением диверсификации экономики и преодоления сырьевой зависимости. Без управления инновационным процессом невозможен устойчивый долговременный экономический рост. Обеспечение инновационного цикла и процессов его воспроизводства сегодня рассматриваются как миссия национальной инновационной системы, включающей в себя как институты гражданского общества, так и базовые инфраструктуры государственного управления.

Во-вторых, это технология пространственного развития. Диспропорции в экономическом развитии территорий будут существовать всегда. Объективные различия географического и социально-экономического положения регионов, особенно в странах с большой территорией, по мере развития рыночных отношений не только не сглаживаются, но и углубляются. Именно поэтому поиск эффективных региональных моделей — не только и не столько компенсирующего, сколько стимулирующего и развивающего характера — является одним из ключевых вопросов совершенствования государственных институтов во всём мире.

В-третьих, это технология обеспечения качества человеческих ресурсов и формирования социального капитала. Переосмысление традиционных статей бюджетных расходов — на здравоохранение, образование, социальную политику — в логике инвестиционного процесса, без сомнения, меняет всю систему критериев эффективности государственного управления. Исчисляемыми параметрами должны стать: уровень социальной и образовательной мобильности, трудовая и культурная миграция, отношения доверия и толерантности, взаимопомощи и социокультурной солидарности. Речь идёт не только и не столько о снижении или, напротив, увеличении объёма социальных обязательств, сколько о разработке новой активной социальной политики, опирающейся на институты партнёрства гражданского общества, бизнеса и государства.

И, наконец, в-четвёртых, это технология обеспечения безопасности жизнедеятельности населения. В современном обществе понятие безопасности охватывает широкий круг процессов — от предотвращения террористической деятельности до отключения электроэнергии в домах и на объектах, поддерживающих нормальный ритм жизни. Процессы глобализации актуализировали ряд угроз, направленных на прямое уничтожение культурных норм, в которых закреплены ценности, институциональных форм, в которых ценности воспроизводятся, и людей как физических носителей чужих ценностей. Именно поэтому ключевым аспектом технологий безопасности в XXI веке становится поддержание среды, в которой создаются, обращаются и используются ценности, обеспечивающие идентичность как отдельного человека, так и различных типов сообществ. Сегодня источники опасности носят транснациональный, глобальный характер, поэтому, какую бы сферу безопасности мы ни взяли — будь то физический контроль, информационные технологии или экологическая безопасность, — средства информирования и защиты должны быть доступны всем субъектам, деятельность которых может подвергаться опасности.

Геоэкономический баланс

Практически во всех названных сферах технологическое обновление системы государственного управления не может не учитывать тех изменений, которые происходят в мире. В последней четверти ХХ века возник феномен геоэкономики: глобального обращения ключевых ресурсов — сырьевых (биосферных), технологических, человеческих, организационных (предпринимательских), финансовых — и обусловленной этим новой управленческой кооперации.

Сегодня система национальных счетов, торговый и платёжный баланс государства лишь отчасти фиксируют реальное положение страны на глобальном рынке. Старая статистика почти не способна учесть движение идей, культурных ценностей (если не считать бренды как стоимостное выражение пусть и своеобразных, но культурных ценностей) и человеческого капитала. Пока не будет пересмотрена система национальной статистики, отражающая движение ресурсов, которыми страна покрывает дефицит своего торгового и платёжного баланса, эти аспекты могут быть учтены лишь экспертно-аналитическим способом в рамках так называемого геоэкономического баланса.

Развитые страны, потребляющие огромные товарные ресурсы, покрывают возникающий товарный дефицит в глобальных обменах, как правило, с помощью так называемой ренты развития — взиманием платы за пользование идеями, стандартами, информацией и культурными ценностями, а также за допуск представителей менее развитых стран на свои богатые рынки. Например, такая рента может быть получена благодаря распространению собственного языка в качестве языка составления юридических документов и ведения правовых процедур. Она может быть получена также благодаря распространению в качестве международных собственных стандартов, правил и процедур торгового оборота и организации политической жизни. Значительная финансовая рента получается теми странами, чья национальная валюта становится мировой резервной валютой. Но самый большой выигрыш от глобализации развитые страны получают за счёт стратегического лидерства. Они формируют повестку дня для всего мира, «упаковывая» в свои проекты политическую и экономическую активность других стран, задавая для них направление развития.

Менее развитые регионы и страны дефицит своего торгового и платёжного баланса в глобальной экономике покрывают, как правило, природными ресурсами: людьми, сырьём, территориями, экологическими квотами, и это называется «рентой отсталости». В частности, развитые страны сбрасывают в менее развитые свои утратившие эффективность технологии, а также проводят политику «экстернализации расходов» — сброса расходов, связанных с покрытием ущерба от эксплуатации промышленных объектов, утилизацией производственных объектов и потерь невосстанавливаемых природных ресурсов. Иммануэль Валлерстайн рассматривает такой неравноценный обмен наряду с вымыванием более дешёвой рабочей силы отсталых регионов в качестве главных ресурсов, используемых развитыми странами для сохранения стабильности, обеспечивающей их лидерство в глобальной экономической системе.

Различие участия развитых и отсталых стран и регионов в геоэкономических обменах заключается в том, что в потоках, генерируемых первыми, преобладает культурно-виртуальная составляющая, а вторые за участие в этих обменах вынуждены расплачиваться реальными вещами, в которых доминирует природно-естественная составляющая.

Золотое правило теории геоэкономического баланса — восстановление равновесия положения страны в системе глобальных обменов. Страна, интегрированная в пространство геоэкономики, имея дефицит торгового баланса, с неизбежностью должна покрывать его своими валютными запасами и иным имуществом, либо она будет уплачивать «ренту отсталости», расставаясь с природными ценностями — населением, как правило, лучшей (наиболее мобильной, квалифицированной) его частью и территорией.

Несмотря на провал в последней четверти ХХ века стратегии чисто финансовой глобализации, вопросы повышения связности мировых инфраструктур, технологической и инновационной кооперации и управления глобальными потоками актуальны для всех крупных корпораций и национальных экономик. Ключевое противоречие современного этапа развития — разрыв между возросшими потоками обращения ключевых ресурсов и проводящими возможностями локальных, региональных и глобальных инфраструктур.

В этих условиях главной задачей государства оказывается синхронизация процессов в глобальном, региональном и локальном масштабе. И вот они-то и задают метатехнологическую систему требований к государственному управлению — то есть, в наших условиях, к президенту.