Дмитрий Витальевич Тренин: Внешняя политика Российской Федерации

Введение

Российская внешняя политика за прошедшие 20 лет не допустила «обвала» позиций страны в мире и отказалась от опасного искушения попытаться взять реванш за распад СССР. Она обеспечила минимально приемлемый уровень отношений с большинством главных внешних контрагентов России и её непосредственных соседей. Идеология «ушла» из российской внешней политики, а центральное место в ней заняли вопросы экономических отношений. Внешняя политика страны, оставаясь «государственной», стала в гораздо большей степени «национальной», чем во времена СССР: в её поле зрения оказались интересы крупных российских компаний, отдельных категорий граждан и общества в целом.

В то же время прагматизм, которым гордится нынешняя российская внешняя политика, остаётся «голым». Он не укоренён в провозглашаемых, но реально не разделяемых элитой страны общественных ценностях. В результате вместо того, чтобы быть воплощением просвещённого национального эгоизма, внешняя политика Российской Федерации нередко выглядит примером узкогруппового оппортунизма. Национальный интерес слишком часто подменяется в ней конкретными интересами отдельных монополистов, которые считают, что то, что хорошо для них, хорошо и для России. Процесс принятия решений является непрозрачным. Это существенно ограничивает эффективность внешней политики Российской Федерации.

Подлинно национальный интерес требует максимально широкого привлечения внешних ресурсов для модернизации страны. Практически это означает установление и поддержание стабильно мирных и партнёрских отношений со странами, где сосредоточены основные внешние ресурсы и технологии и опыт, которые могут быть задействованы в интересах российской модернизации. Это, главным образом, страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также ряд других ведущих стран, входящих в группу БРИКС. Чтобы получить полный доступ к этому потенциалу, необходимо найти приемлемый баланс между экономическими интересами, политическими реалиями и потребностями обеспечения национальной безопасности. Основными слагаемыми успеха могут стать экономическая интеграция со странами СНГ; постепенный, но решительный выход из «остаточной» конфронтации с США и демилитаризация отношений с ними; тесное экономическое и гуманитарное сближение с Европейским союзом (ЕС); всестороннее сбалансированное партнёрство с Китаем; нормализация отношений с Японией.

Наиболее важным принципом внешней политики Российской Федерации является стратегическая самостоятельность страны на международной арене. Разумеется, ни одна страна в современном мире, включая США и Китай, не является полностью независимой от других. Речь идёт именно о самостоятельности в принятии решений. Россия не входит в союзы, возглавляемые другими странами, и пока что не участвует в политико-экономических объединениях, управляемых на наднациональном уровне. Полномочия Комиссии Таможенного союза (ТС) ограниченны, и таковыми должны быть полномочия других экономических объединений с участием Российской Федерации, включая перспективу создания Евразийского союза (ЕАС). Именно стратегическая самостоятельность России является главным содержанием понятия «великая держава» в его современном прочтении применительно к Российской Федерации.

В геополитическом отношении Российской Федерации является не столько евразийской, сколько евро-тихоокеанской страной. Это определение подчёркивает европейские корни России, но одновременно и наиболее важный геополитический и геоэкономический факт наличия у неё широкого выхода в Тихий океан, соединяющий её с Восточной Азией, Америкой и Австралией. В отличие от евро-азиатской/евразийской терминологии, евро-тихоокеанское определение делает упор на культурное самоопределение страны и указывает на прямой выход Российской Федерации к наиболее динамичному региону мира. С точки зрения стимулов развития России, Тихий океан в XXI веке — то же, что Балтика в начале XVIII века.

Современная внешняя политика Российской Федерации в первую очередь направлена на свою страну и лишь затем — на человечество в целом. Её главная задача — помочь преобразить Россию, и уже затем — и на этой основе — помочь сделать лучше окружающий мир. Вопросы миропорядка и мироуправления имеют значение для страны в первую очередь применительно к конкретным интересам России, главный из которых на обозримую перспективу — преодоление отсталости страны.

Региональные направления внешней политики Российской Федерации

Интеграционное ядро СНГ

Интеграция с отдельными странами СНГ не является, строго говоря, средством преодоления отсталости России. Тем не менее благодаря интеграции создаются более благоприятные условия для решения этой задачи. Среди этих условий — формирование более емкого рынка товаров, услуг и рабочей силы. В рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Казахстана и Беларуси применяются формы регулирования, в ряде случаев более соответствующие современным экономическим условиям, чем законодательство самой Российской Федерации.

Необходимо учитывать, однако, что интеграционные процессы между Российской Федерацией и странами СНГ ни в коем случае не тождественны реставрации «Большой России». Партнёры России в СНГ твёрдо привержены сохранению и укреплению своей государственной независимости; их национальные интересы далеко не во всём совпадают с интересами Российской Федерации. Необходимо исключить любой нажим в Украину в вопросах присоединения к интеграционному процессу. В противном случае Украина, оказавшись не вполне добровольно «внутри», будет работать на дезинтеграцию. Нужно также избегать соблазна приёма в интеграционное ядро стран — прежде всего среднеазиатских, — не соответствующих критериям членства. Разумеется, наличие интегрированных структур с участием России будет означать, что в перспективе взаимодействие Москвы и Брюсселя во всё большей степени будет проходить по линии ТС/ЕЭП/ЕАС — ЕС, а не РФ — ЕС, как до сих пор.

России, если она хочет стать региональным лидером (что в принципе возможно и желательно), предстоит включить «мягкую силу», захотеть и научиться производить — хотя бы в региональном масштабе — «международные общественные блага». «Просвещённый эгоизм» не тождественен сугубому эгоизму, а умение только «брать» и неспособность или нежелание «давать» несовместимы с претензиями на лидерство. Региональное лидерство необходимо России для выстраивания эффективной интеграционной модели с непосредственными соседями и обеспечения безопасности. И то и другое являются сопутствующими условиями для решения главной задачи — модернизации.

Евро-Атлантика

Основным внешним ресурсом Российской Федерации для преодоления отсталости являются страны ОЭСР, и прежде всего государства, входящие в Европейский Союз. Большинство из них входят в НАТО или состоят в двусторонних союзах с США. Стратегическое сближение с Европой при сохранении неустойчивых отношений с США нереально. Для того чтобы вполной мере использовать европейский модернизационный ресурс, требуется фундаментально изменить характер отношений с США. Соответствующую задачу можно сформулировать как постепенная демилитаризация российско-американских (российско-натовских) отношений, формирование сообщества безопасности в Евро-Атлантике. Такое сообщество является непременным условием формирования общего экономического пространства ЕС и РФ/ЕАС.

Приоритетами политики Российской Федерации в отношении Европейского Союза на следующий шестилетний президентский срок являются:

• заключение нового Соглашения о партнёрстве РФ — ЕС с дальнейшим постепенным переходом к формату отношений ТС/ЕЭП — ЕС;
• создание зоны свободной торговли с ЕС, а в перспективе — общеевропейского экономического пространства;
• создание совместных научно-производственных комплексов с европейскими компаниями; обмен активами;
• дальнейшая либерализация визового режима со странами ЕС вплоть до его полной отмены;
• активное приграничное сотрудничество (Архангельск, Калининград, Карелия, Мурманск, Новгород, Псков);
• повышение роли Санкт-Петербурга как европейской метрополии Российской Федерации, одного из центров Балтийского региона;
• развитие инфраструктуры Архангельска как «столицы русской Арктики», одного из центров международного сотрудничества в Арктике.

Главная задача политики Российской Федерации в отношении НАТО — формирование в Евро-Атлантике сообщества безопасности с участием Российской Федерации. На 2012–2018 годы на этом направлении можно выделить следующие приоритеты:

• трансформация российско-американских (и российско-западных в широком смысле слова) отношений в направлении стратегического сотрудничества. Достижение договорённости с США/НАТО по ПРО в Европе, учитывающей интересы безопасности Российской Федерации и создающей площадку для стратегического сотрудничества на основе укрепляющегося взаимного доверия (trust);
• укрепление взаимной уверенности (confidence) посредством дальнейшего контроля над вооружениями. Достижение соглашений с США по нестратегическим системам вооружений;
• использование отношений Российской Федерации — НАТО для модернизации системы внешней безопасности Российской Федерации и достижения совместимости при осуществлении коллективных операций;
• дальнейшее продвижение процесса российско-польского исторического примирения;
• развитие аналогичных процессов с прибалтийскими соседями Российской Федерации — латвией, литвой, Эстонией;
• урегулирование приднестровского конфликта в рамках партнёрства в области безопасности РФ — ЕС.

«Северный фасад» РФ — Арктика — геополитически является продолжением Евро-Атлантики. На этом направлении в 2012–2018 годах необходимо решить следующие задачи:

• закрепить ведущую роль арктических стран в решении вопросов, относящихся к Арктике в целом. Утвердить принцип и практику исключительно мирного решения спорных вопросов в регионе;
• достичь благоприятного для Российской Федерации международного решения по вопросу о континентальном шельфе в Арктике;
• развивать международное судоходство по Северному морскому пути, строить необходимую инфраструктуру на Крайнем Севере Российской Федерации.

Азия и Тихий океан

В начале XXI века наиболее динамичным регионом мира стала Восточная Азия; центр мировой торговли переместился в Тихий океан. Туда же перемещается центр мировых стратегических взаимоотношений. Россия должна не только учитывать это изменение в мировой экономической географии, но и использовать его для собственного экономического развития и укрепления безопасности. Наиболее важной проблемой целостности Российской Федерации, а также её самоидентификации, положения и роли в мире является судьба Восточной России — Сибири и Тихоокеанского побережья. Эта проблема может быть решена путём двойной экономической интеграции — Восточной России в единое пространство Российской Федерации и самой Российской Федерации — в Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР). Огромное самостоятельное значение имеет при этом укрепление добрососедства и всестороннего взаимодействия с Китаем.

Главным приоритетом политики Российской Федерации в АТР является развитие восточных регионов Российской Федерации — Тихоокеанского побережья и Сибири. Речь идёт о следующих направлениях:

• привлечение на Дальний Восток и в Сибирь инвестиций, технологий, специалистов и рабочей силы для создания современной транспортной инфраструктуры и современных производств. Развитие энергетики, добывающей промышленности и логистики как материальной базы российской политики в регионе;
• постепенное расширение «ниши» Российской Федерации в АТР: от энергоресурсов (нефть, газ, уголь, электроэнергия) и транзитных возможностей (Транссиб, Севморпуть, воздушные трассы над Сибирью) — к предоставлению космических (космодром в Приамурье), а в перспективе — и образовательных услуг;
• широкое экономическое сотрудничество на уровне регионов: не только с Северо-Востоком Китая, но также с Тайванем, Южной Кореей, с западными штатами США — от Аляски до Калифорнии, с западными провинциями Канады, территориями Австралии и Новой Зеландией;
• осуществление «двойной интеграции»: Востока России — в общее экономическое пространство страны и Российской Федерации — в АТР.

Чем больше будет у России партнёров в АТР, тем выше будет развеваться российский триколор на берегах Амура и Уссури, Берингова пролива и пролива лаперуза. Наиболее важным условием развития Востока России является надёжное обеспечение безопасности страны на этом направлении. Для этой цели России необходимо укреплять политические отношения со всеми значимыми игроками, активно участвовать в многосторонней дипломатии в регионе, а также совершенствовать военный потенциал, в том числе на востоке страны.

Нарастание противоречий между США и Китаем объективно заставляет Пекин — впервые за 60 лет — искать более тесных связей с Москвой, в том числе в военно-политической области. Китай хотел бы заручиться политической поддержкой Москвы в возможном противостоянии с Вашингтоном. С целью укрепления своего военно-технического потенциала Китай будет заинтересован в широком доступе к новейшим российским технологиям и разработкам в военной сфере, включая морские, воздушные, ядерные, космические вооружения, системы ПРО. Китай будет нуждаться в доступе к российским природным ресурсам, особенно энергетическим. В обмен КНР будет готова предоставлять России кредиты, инвестиции, приобретённые на Западе технологии, а также рабочую силу для освоения Сибири иДальнего Востока; в Центральной Азии будет установлен китайско-российский кондоминиум. В рамках такого возможного китайско-российского альянса ведущая роль окажется, естественно, за Китаем, а Россия станет «ведомым игроком». Несмотря на то что подобный сценарий утраты Россией суверенитета и превращения в придаток Китая крайне опасен для России, его вероятность будет возрастать в случае обострения отношений России с Западом.

Центральная и Южная Азия

Не вся территория Центральной Азии составит интеграционное ядро СНГ. Тем не менее новые государства региона, расположенные относительно недалеко от границ Российской Федерации, обладающие разнообразными природными и трудовыми ресурсами и входившие длительное время в зону русского культурного влияния, представляют интерес как «интеграционный резерв» и одновременно буфер от нежелательных течений с Юга. Некоторые из них входят в ЕврАзЭС, и все, за исключением Туркмении, состоят в ОДКБ.

Главная задача обеспечения безопасности на центральноазиатском направлении — решительно уменьшить поток наркотиков, идущий в Россию из Афганистана через территорию Центральной Азии. Наиболее важной задачей Российской Федерации является содействие стабильности внутри самой Центральной Азии. Уже в скором времени дестабилизирующим фактором может стать уход сил США и НАТО из Афганистана и обострение в этой связи внутриафганского противостояния. В Афганистане Россия, в сотрудничестве с соседними странами, должна стремиться к надёжному исключению отрицательного влияния афганских событий на ситуацию в регионе и тем более за его пределами. При этом внутреннее устройство Афганистана признается делом самих афганцев.

Для противодействия этим вызовам и угрозам России необходимо трансформировать ОДКБ из военного союза в региональный союз безопасности для Центральной Азии. В то же время в интересах Российской Федерации — продолжать выстраивать Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС) в качестве механизма регионального взаимодействия с КНР в многостороннем формате, общеазиатской переговорной площадки и инструмента поддержания геополитической стабильности на азиатском континенте. В будущем международные аспекты афганского урегулирования могут стать предметом обсуждений и решений в рамках ШОС или созданных под его эгидой специальных форумов.

За пределами бывшего СССР основным стратегическим партнёром Российской Федерации вАзии выступает Индия. Главная задача на индийском направлении — довести традиционно дружественные отношения до статуса реального стратегического партнёрства. Для этого требуется, прежде всего, кардинальное расширение экономического сотрудничества путём повышения взаимной привлекательности двух стран для бизнеса друг друга.

Ближний и Средний Восток и Северная Африка

Высокий уровень внутристрановой и международной конфликтности, характерный для региона Ближнего и Среднего Востока и Северной Африки, несёт очевидные риски для России. Есть опасность «перелива» нестабильности в мусульманские страны, непосредственно граничащие с Россией, а также в некоторые регионы самой Российской Федерации — прежде всего на Северный Кавказ. Есть не меньшая опасность политического втягивания России в конфликты вокруг отдельных стран — в частности, Ирана, и, как следствие — резкого обострения отношений с США и рядом других стран Запада и арабского мира.

По вопросу отношения к «арабскому пробуждению» России следует уточнить свою позицию. Однозначно антиреволюционная риторика Москвы и её отказ от контактов с новыми движениями в регионе и их лидерами не способствуют укреплению позиций России. Политика Москвы в ливийском и сирийском конфликтах показывает отсутствие у Российской Федерации стратегической линии. Это уже нанесло ущерб репутации Москвы в арабском мире и привело к нарастанию напряжённости с США, странами ЕС и большинством международного сообщества. Такие последствия российских шагов затрудняют решение главной стратегической задачи российской внешней политики.

В то же время на этом направлении существуют и некоторые возможности. Ряд стран — прежде всего Турция, а также Иран — являются важными торговыми партнёрами. Отношения с Турцией за последнее время существенно укрепились, отношения с Ираном остаются рабочими. Некоторые государства Персидского залива располагают известными материальными ресурсами, которые могут быть задействованы для модернизации отдельных регионов Российской Федерации. От действий третьих стран — например, Саудовской Аравии — зависит ситуация на мировом рынке нефти. Наконец, Израиль является, учитывая состав его населения, уникальным партнёром в области «многопрофильной» модернизации.

Для обеспечения национальной безопасности и защиты национальных интересов России необходимо тесно сотрудничать с Турцией, особенно на кавказском направлении, а также в отношении Ирана и стран арабского мира. По иранской проблеме требуется конструктивное взаимодействие с другими постоянными членами СБ ООН, а также с Германией; на израильскопалестинском треке нужна активная работа с США, ЕС и ООН в рамках «Ближневосточного квартета». В то же время России необходимо поддерживать доверительные контакты со всеми значимыми игроками в регионе, включая государства, политические и религиозные движения и организации.

Глобальное амплуа России

России стоит определиться со своей международной «специализацией» — то есть определить области, где унее имеются сравнительные преимущества перед другими государствами, и использовать эти преимущества для создания глобальных или региональных общественных благ. К таким областям могут быть отнесены: стратегическая стабильность и ядерная безопасность; энергетическая безопасность; международное право; международное посредничество.

В области стратегической стабильности и ядерной безопасности роль Российской Федерации состоит в сохранении лидерства, наряду с США, в усилиях по уменьшению ядерной угрозы путём сокращения ядерных вооружений, подключения к этому процессу других ядерных держав, трансформации ядерного сдерживания в направлении кооперативных стратегических отношений между ведущими государствами, препятствования дальнейшему распространению ядерного оружия и предотвращения его применения, повышения уровня безопасности ядерного оружия и материалов, укрепления мер доверия между ядерными государствами, обеспечения гарантий безопасности «пороговых» государств при условии отказа их от производства ядерного оружия и обладания им и так далее.

В области энергетической безопасности ведущая роль Российской Федерации состоит не только в разведке и разработке новых запасов энергосырья и обеспечении надёжности поставок энергоносителей на мировой рынок, но в кардинальном повышении энергоэффективности российской экономики, повышении надёжности АЭС и достижении устойчивого рыночного и политического равновесия между интересами основных участников энергорынков — производителей, потребителей и транзитеров энергетических ресурсов. Практическим выражением этих усилий может стать система энергетических партнёрств между Российской Федерацией и рядом ведущих игроков, в первую очередь ЕС и странами Северо-Восточной Азии.

В области международного права Россия, не являясь заинтересованной стороной в огромном большинстве конфликтных ситуаций в мире, должна защищать принципы и нормы международного права. Защита этих норм и принципов, однако, не должна быть догматичной: международное право изменчиво. Кроме того, правозащитная деятельность не должна создавать самой Российской Федерации конфликтов и препятствий для решения её собственных наиболее важных задач.

Одной из серьёзных проблем международной безопасности является конфликт между базовыми принципами международного права — прежде всего принципа национального суверенитета — и современными правовыми новациями, ещё не получившими всеобщего признания. Практика так называемых гуманитарных интервенций нарушает сложившийся порядок, приводит не только к правовым, но и к политическим коллизиям. Приверженность Российской Федерации традиционным принципам и готовность США и европейских стран прибегать к международному вмешательству для защиты прав человека приводит к постоянным столкновениям между Россией и странами Запада в рамках Совета Безопасности ООН. Эти столкновения могут стать более острыми и выйти за рамки дискуссий в СБ ООН в случае, если объектом предполагаемого или реального вмешательства станут страны ОДКБ. Достаточно поэтому, чтобы Россия чётко высказывалась в пользу международного права и неукоснительно следовала его нормам и принципам в собственной международной практике, одновременно стремясь к конструктивному сотрудничеству с остальными членами международного сообщества.

Невовлечённость — за редкими исключениями — в международные конфликты позволяет России выступать в роли честного посредника между конфликтующими сторонами. Речь идёт в первую очередь о конфликтах на территории бывшего СССР, а также о ситуациях, сложившихся вокруг ядерных программ Ирана и КНДР. Кроме этого, российское участие востребовано на Ближнем Востоке, в Афганистане и ряде других мест. Успешное посредничество требует серьёзных дипломатических усилий, но оно способствует повышению международного престижа и влияния страны. Глобальное амплуа России, к которому Москва должна стремиться, — это всемирный медиатор, своего рода мировой судья.

Наконец, у России есть возможность стать ведущей страной в международном освоении Арктики на современном этапе. Речь идёт не только о конкретных логистических и энергетических проектах, но о формировании всеобъемлющей системы международного сотрудничества в Арктике — от взаимного гарантирования общей безопасности до обеспечения прав и интересов коренных жителей Арктики. Инициативная и конструктивная роль Российской Федерации может стать основой её международного лидерства в высоких широтах.