Валерий Георгиевич Ледяев: Теория городских политических режимов

Начиная с 1990-х годов теория городских политических режимов (Urban Regime Theory) получила широкое признание и распространение в США и (в меньшей степени) Западной Европе, вытеснив более ранние модели исследования и объяснения, как распределяются власти в городских и территориальных общностях (см. 1). Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города ещё в 1960-е годы (см., например, 2), начало формирования теории ¹ городских политических режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988 гг». (см. 4), в которой сформулирована концепция городского политического режима и обстоятельно рассмотрена эволюция политического режима в Атланте на основе данных, полученных в ходе эмпирического исследования.

Возниконовение теории городских политических режимов

Появление теории было обусловлено необходимостью преодолеть недостатки, присущие исследованиям 1950–1970 годов (отсутствие чёткости в понимании общности и её пределов в контексте распределения политической власти; ограниченность методов исследования; недооценка структурных факторов и так далее) (см. 6, p. 70–73). Вместе с теорией «машин роста» она стала альтернативой как ранним элитистским и плюралистическим моделям исследования власти, так и неомарксистским подходам, которые в силу кризиса последних получили широкое распространение в 1970-е годы (Дж. О’Коннор, М. Кастеллс, П. Саундерс, И. Хэйес, Дж. Лоджкин, К. Кокберн) (см. 8).

Теория политических режимов заметно изменила ракурс изучения власти в территориальных общностях, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в её исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»). В отличие от дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «Кто правит?» и чьё внимание сосредоточивалось на изучении влияния тех или иных групп на городскую политику, теория городских политических режимов фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции. В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс её изучения в городских общностях. Его предметом становится кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идёт не о любой кооперации, а только о той, что возникает между акторами из различных общественных сфер и обеспечивает поддержку определённого набора политических решений (см. 4, p. 8–9).

Выделение четырёх типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный характер властных отношений в городской общности, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферу городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах ² возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать наиболее важные ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов.

Политический режим — это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нём нет очевидной субординации и наиболее важную роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции.

Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому политический режим не возникает в каждом городе, он является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов ³.

Коалиция (режим) относительно стабильна и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идёт политическая дискуссия ⁴; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита ⁵.

Каждый режим характеризует определённая «повестка дня» (Agenda) — набор целей и программ, которые отражают коалиционный характер власти и ресурсы её субъектов. Повестка дня выражает определённое согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и достаточно устойчива, что позволяет режиму сохраняться, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет, в лучшем случае, кратковременной).

Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность режима (см. 9, р. 20–23, 26).

Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов: кто составляет правящую коалицию? как формируется коалиция? каковы последствия осуществления политики правящей коалиции? (см. 4, p. 6). Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчёркивает, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа над системой государственного управления и принципом частного предпринимательства». Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство (см. 4, p. 6–7). Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть в правящих коалициях существенную роль. Однако именно бизнес Стоун выделяет особо, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене.

Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной» и «часто может быть достигнута только ценой значительных издержек» — как видимых (экономические, коммуникационные, временные и так далее), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов. Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределённости. Кооперация может быть выгодна акторам, но она в любом случае не может быть автоматической; при этом вероятность её возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа теории режимов. Нормой является скорее некооперация, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Поэтому специальное внимание уделяется вопросу о том, что обеспечивает сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии (см. 4, p. 9).

Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, а другие — нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие публичного и частного секторов: местные политики заинтересованы в своём (пере) избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют. Характер успешной коалиции группы зависит от того, какие группы составляют электоральное большинство — бедные (лица, имеющие ограниченные доходы или живущие на пособия) или средний класс; местным политикам необходимы средства на проведение электоральной кампании (см. 10, p. 16). Поэтому для формирования успешного политического режима необходимы, как минимум: условия успешной мобилизации в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и социальная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).

Британские исследователи П. Джон и Э. Коул (см. 11, p. 388–389) выделили благоприятные условия формирования политических режимов:

1. «Местная проекция интересов бизнеса»: в идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе ⁶. В противном случае будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности у бизнеса в победе тех или иных местных политиков.
2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным» (см. 4, p. 165, 168–173); в этом случае представители бизнеса могут выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.
3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, они не стимулируются замкнутостью (Parochialism). В Соединённых Штатах Америки режимы в большей степени распространены в таких городах, как Даллас и Атланта и в меньшей — в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей (см. 4, p. 185). Однако режимы возникают не во всех крупных городах, поскольку расширение территории города может привести к отсутствию достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.
4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнёрства очень важен для сохранения взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.
5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» (Politics of Exceptionalism) и «чувство отличия от других центров», стимулирующих кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими городами или преодоления отставания от них ⁷.

Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведёт к появлению режима без наличия у акторов политической воли. Стоун отмечает, что в Атланте бизнес- и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга и в этом смысле «Атланта не является типичным городом» (см. 4, p. X). Во многих городах могут возникать совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса (см. 11, p. 389).

Теория городских политических режимов в США

Показательным примером сохранения режима на протяжении длительного времени, наглядно демонстрирующим результаты и последствия его деятельности, является Атланта. Стоун показывает, что в середине 40-х годов ХХ века режим в Атланте опирался на взаимодополняющие ресурсы афроамериканской общности (электоральное большинство) и бизнеса (материальные и организационные ресурсы). Стратегическую цель («повестку») режима — экономический рост плюс постепенное искоренение остатков расизма («системы Джима Кроу») выражал лозунг: «Город слишком занят, чтобы ненавидеть». Цели акторов были конгруэнтны: бизнес принял (хотя и с некоторым сопротивлением) необходимость изменения расовых отношений в обмен на возможность участвовать в развитии городской экономики и инфраструктуры, а афроамериканцы поддержали проекты развития города ради прогресса в решении расового вопроса, в том числе и открытия для них возможностей участвовать в экономической жизни города. Однако конгруэнтность целей не сделала кооперацию автоматической; последняя возникла как результат осознанной конструктивной деятельности. Изначально роль главного конструктора правящей коалиции играли созданная бизнесом «Центральная ассоциация Атланты» и представлявшая афроамериканское сообщество «Городская Лига»; при этом лидирующие позиции занимал бизнес, в числе приоритетных стратегий которого был не только экономический рост (строительство автомагистралей, спортивных сооружений, аэропорта, более эффективное использование городского пространства и так далее), но и расширение экономических и профессиональных возможностей чёрного среднего класса. Несмотря на явное электоральное превосходство, афроамериканское большинство было вынуждено поддерживать приоритеты бизнеса в ущерб многим другим реальным проблемам города, в частности проблемам бедности, расширению образовательных возможностей неимущих слоёв и так далее, которые озвучивались на выборах, но так и не стали частью основной стратегии режима, поскольку никогда не были в числе тех, которые непосредственно интересуют бизнес. Таким образом, кооперация имела очевидный классовый уклон, при этом в тех городах, где не было режима роста, ситуация была существенно иной (см. 9, p. 25, 28).

Стоун объяснил и причины ослабления режима в 1990-е годы, в результате чего бирасовая коалиция стала неспособна осуществлять серьёзные проекты. Речь идёт о снижении мотивации бизнеса в активном участии в городской политике и его переориентации на региональный уровень, нежелании бизнеса поддерживать усилия публичного сектора по решению социальных проблем и естественном ослаблении единства между гражданскими структурами, инициировавшими решение расовых проблем в связи с достижением прогресса в этой сфере. В новых социально-экономических условиях возможности и ресурсы режима, созданного для решения иных проблем, оказались неэффективными; в результате без серьёзной поддержки бизнеса городские власти были не в состоянии решать наиболее важные социальные проблемы (см. 9, p. 28–33).

Опыт Атланты свидетельствует и о том, что наличие прочной коалиции само по себе не является гарантией решения наиболее важных городских проблем; напротив, оно может быть отложено из-за того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Несмотря на бесспорный прогресс в области городского строительства и репутацию пионера в сфере решения расовых проблем, Атланта вошла в число городов с самым высоким уровнем бедности в США, а её население заметно сократилось. Теория городских политических режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.

Поэтому исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией политического режима и показателями его эффективности и стабильности. К настоящему времени предложены различные классификации политических режимов; в большинстве из них режимы различаются по общей направленности и целям. Чаще других выделяются следующие типы городских политических режимов в США: режим поддержания статус-кво, режим роста (развития), прогрессивный режим среднего класса, — в которых, в свою очередь, имеют место видовые различия.

Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, нередко доминирующие в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, а у режимов роста больше шансов в мегаполисах.

Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространённым в США. Его наиболее обстоятельное описание и объяснение предложено создателями теории «машин роста» Х. Молотчем и Дж. Логаном. Режимы роста — это коалиции местных групп интересов и власти, ориентированных на быстрое экономическое развитие города, его рост. Рост — это не просто одна из нескольких равнозначных проблем (issues), а «политическая и экономическая суть практически любой территории» (см. 13, p. 309–310); его особое место в структуре городской политики обусловлено тем, что он может обеспечить богатство и существенные преимущества определённым акторам. Поэтому естественное стремление к росту формирует консенсус между элитными группами независимо от их расхождений по любым другим проблемам, в том числе и относительно выбора оптимальной стратегии роста. Естественно, наиболее заинтересованными участниками коалиции являются бизнесмены, получающие непосредственную выгоду от развития городской экономики и инфраструктуры. При этом ключевая роль в режимах роста часто принадлежит владельцам городской земли и недвижимости, а главной темой городской политики выступает рациональное (эффективное) использование земли, критерием которого считается величина прибыли, полученной её владельцами. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства, — проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и прочее.

Однако сама по себе бизнес-элита и поддерживающие её группы не могут обеспечить выбор стратегии роста и её реализацию без участия городского политического класса, поскольку многие составляющие экономического роста, его выгоды и издержки зависят от конкретных политических решений. Заинтересованность в поддержке стратегий роста со стороны местных политиков и бюрократии, рассчитывающих на пополнение бюджета и, соответственно, хорошие перспективы сохранить свои должности, стимулирует элиту роста влиять на выбор местных политиков и наблюдать за их деятельностью. Представители местной власти воспринимаются ей как «посланцы индустрии», «коммуникаторы с потенциальными инвесторами», а их главной функцией является создание благоприятного климата для развития бизнеса и организационных условий для роста.

Режимы роста (развития), в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и так далее. Например, С. Элкин описывает три городских политических режима, общим для которых является складывание коалиций роста. Плюралистический режим был в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли, поскольку политики обладали сравнительно большими материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не могла детерминировать решение вопросов в других сферах общественной жизни. Эти режимы возникли в 1950–1960 годах в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения. Главная цель коалиций — повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов (см. 5, p. 55–57).

Федералистские режимы возникали в 70-е годы ХХ века по мере увеличения федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и так далее), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с проблемами использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определённого уровня удовлетворённости населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. Федеральные деньги использовались для сохранения рабочих мест, пособий и уровня обслуживания населения, что помогало политикам восстановить и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наёмными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег поддерживать режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно. Примером перерастания плюралистического режима в федералистский он считает эволюцию режима в Чикаго (см. 5, p. 57–60).

В предпринимательских режимах (Entrepreneurial Regimes) имеет место сильный бизнес, подавляющий любые попытки сопротивления стратегии роста. С этой точки зрения он наиболее последовательно представляет собой «машину роста», ставящую экономическое развитие города над всеми остальными аспектами городской политики. В Далласе, который рассматривается Элкиным в качестве примера предпринимательского режима, наблюдалось тесное взаимодействие между властями и лидерами бизнеса, длительное время поддерживавшееся тем, что многие лидеры бизнеса занимали публичные посты в городе. По сравнению с другими городскими режимами режим в Далласе в наибольшей степени демонстрировал лидирующие позиции бизнеса в составе городской правящей коалиции, а приоритеты городских политиков, чиновников и ведущих бизнесменов оказались, по сути, одинаковыми. «Эти общие взгляды были именно взглядами бизнеса, а не наоборот» (см. 5, p. 62–63). Бизнес приложил немало усилий, чтобы добиться такого положения в городе, и они оказались весьма успешными — как в плане поддержки «своих» кандидатов, так и в создании эффективного, профессионального и в значительной степени деполитизированного управления городом, способного создать условия для развития бизнеса и обеспечить рост городской экономики. В результате бизнес-элита Далласа выстроила такие отношения с городскими политиками и чиновниками, при которых не было необходимости указывать им, что нужно делать (см. 5, p. 62–82).

Прогрессивные режимы среднего класса обычно возникают в экономически развитых местах, где жители опасаются, что (возможные) выгоды роста перевешиваются издержками загрязнения окружающей среды или потерей общности. Успех этих движений наиболее вероятен там, где у них есть прочная опора в лице активного «светского» среднего класса, имеющего свободное время. «Коалиции против роста» обычно складываются вокруг движений в защиту окружающей среды, гражданских, а также антивоенных движений; к ним примыкают профессионалы из среднего класса, рабочие, государственные служащие и менеджеры фирм, чьи доходы не зависят от роста, а также все те, кто считает, что их благосостояние и стиль жизни находятся в противоречии со стратегией роста (см. 13, p. 327–328). Движения против роста возникают либо в результате реакции на действия местных властей, не желающих учитывать негативные социальные последствия тех или иных программ экономического развития, либо в результате прихода к власти людей, изначально поддерживающих идеологию охраны окружающей среды и социального либерализма (см. 14, p. 136).

Ранее эти движения считались «романтическими» или даже «иррациональными», а потому часто игнорировались ⁸. В последние годы база движений против роста стала значительно более широкой. Если в середине 1970-х годов Молотч рассматривал альтернативные политики лишь как тенденцию преодоления иррациональности политической системы (см. 13, p. 328–329), то в последующие десятилетия число городов, в которых появились сильные коалиции против роста или за «управляемый рост», возросло (см. 15, p. 79; 16).

Движения против роста обычно не бывают массовыми: они не выражают надежды рабочего класса на новые рабочие места или квартиросъёмщиков на собственные дома. Поэтому оппозиция «машинам роста» скорее отражает эстетические преференции высшего среднего класса, людей образованных и благополучных, готовых платить больше налогов, лишь бы не видеть уродливых фабрик, палаток с гамбургерами и других последствий роста. Разумеется, не вся оппозиция состоит из высшего среднего класса. Исследователи описывали довольно многочисленные случаи борьбы чёрных и бедных против проектов городского строительства и развития центра города. Однако они отмечали, что традиционные городские элиты обычно вполне успешно справляются с этим видом оппозиции и её значительно больше беспокоит противодействие со стороны более образованных и благополучных слоёв (см. 17, p. 35–37).

Если в городской политике начинает доминировать «коалиция антироста», то развитие территории переориентируется на улучшение окружающей среды, а местные власти стремятся ограничивать рост населения общности. Это осуществляется через соответствующее законодательство, инструкции, процедуры получения разрешения на строительство, нормативы природопользования и так далее. Значительно замедлить рост или даже свести его к нулю могут противодействие расширению улиц, строительству новых дорог, вырубке деревьев, затягивание с созданием необходимых для роста коммуникаций и служб (водоснабжение, канализация, пожарная охрана), увеличение соответствующих пошлин, охрана исторических памятников и так далее. В этом случае у местных властей появляется больше возможностей сделать что-то непосредственно для жителей территории (а не для роста их числа), при этом промышленные проекты все более оцениваются с точки зрения их социальной полезности (полезности произведённого продукта) (см. 16).

Теория городских политических режимов в Европе

В отличие от ранних моделей исследования власти в городских и территориальных общностях, не получивших широкого распространения за пределами США, теория политических режимов стала весьма популярной в Европе. Рассуждая о признании американских теорий в Великобритании, английский исследователь А. Хардинг связывает его не столько с преимуществами новых теорий, сколько с теми изменениями, которые имели место в британской системе управления городом ⁹. В их числе он называет фрагментацию институциональных структур местной власти, во многом обусловленную «рыночными» реформами консерваторов после 1979 года, усиление роли экономической составляющей в городской политике, распространение смешанных (частно-государственных) структур, создаваемых для реализации городских экономических программ и тенденцию к постепенному превращению местной власти из органа исполнения в орган поддержки, в результате чего она все более становится центром выработки общей стратегии и координации усилий по её реализации. Теории «машин роста» и «городских политических режимов» продемонстрировали способность учесть данные тенденции и поэтому оказались востребованными (см. 18, p. 681–682; 19, p. 13).

Естественно, что новые институциональные контексты использования американских теорий вызвали ряд изменений как в самой теории городских политических режимов, так и в описании режимов, обнаруженных в европейских городах. Произошло расширение понятия «режим», которое фактически отождествляется с понятием «городское управление» (Urban Governance). Тем самым подразумевается, что всегда есть какой-то уровень кооперации между публичным и частным секторами, а режим существует в любом городе. Соответственно изменились и типологии режимов. Они стали выделяться на несколько иных основаниях, что привело к появлению ссылок на «гиперплюралистические», «радикальные», «элитистские», «бюрократические», «появляющиеся» и другие режимы, в которых практически отсутствовала кросс-секторальная кооперация, между основными акторами мог иметь место сильный конфликт, а характер политических отношений быстро изменялся. Термин «режим» стал использоваться для обозначения даже таких коалиций, в которых частный сектор не участвовал вообще (см. 23, p. 814–817). Например, Х. Сэвитч и Дж. Томас предложили следующую классификацию типов политических режимов: плюралистический режим (доминируют политические лидеры, координирующие разрозненные группы городского бизнеса); элитистский режим (сильная интегрированная бизнес-элита явно преобладает над слабыми политическими лидерами); корпоратистский режим (соединяет сильную политическую элиту, которая определяет повестку дня и интегрированную бизнес-элиту); и гиперплюралистический режим (в котором ни политические лидеры, ни бизнес-элита не имеют достаточных ресурсов для доминирования в городском политическом пространстве и не в силах обеспечить создание прочных правящих коалиций) (см. 24, p. 224–250).

Хотя многие исследователи отрицательно относятся к расширению концепта «городской политический режим», данный процесс отражает отличия европейского городского политического пространства от американского, которые обусловлены следующими факторами:

• более значимой ролью лидеров бизнеса в американской городской политике;
• отсутствием в США сильных политических партий, связанных с профсоюзами, или социал-демократической ориентации;
• существенно большей автономией американской системы планирования использования земли по сравнению с европейской, которая в значительной степени зависит от центральных структур государства;
• сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землёй;
• большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников (см. 18, p. 687).

В Европе система государственного управления более централизована, чем в США; государство обладает значительными возможностями влиять на рыночные механизмы, а административная элита играет важную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведёт к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти и она более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке. Фискальная политика распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая местные власти менее зависимыми от местного рынка, хотя и за счёт политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как машины роста, а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сторон (см. 26, p. 458–459, 462).

В силу этих причин взаимоотношения между публичной властью и группами интересов носят в Европе несколько иной характер, чем в США; государственная власть перевешивает все остальные элементы и тем самым ограничивает тенденцию к формированию коалиционной политики, а ключевые решения по основным вопросам развития города по-прежнему принимают политические лидеры. Вывод, к которому приходят большинство исследователей, состоит в том, что хотя в европейских странах городские коалиции, выступающие за экономический рост, и становятся всё более значимым фактором городской политики, они не играют в ней доминирующей роли, как в Соединённых Штатах Америки; бизнес участвует в них, но по-прежнему главенствующую роль играет публичная власть (см. 18, p. 696; 27, p. 988; 23, p. 820).

Вместе с тем происходящие под влиянием глобализации изменения стимулируют переход к иному характеру городского управления, который обозначается аналитиками как переход от Urban Government к Urban Governance. Он связан с тем, что появление международных секторов экономики, интернациональных экономических институтов и мобильной системы инвестиций капитала ослабляет возможности городских властей (Government) контролировать развитие города. Рост сложности и многомерности социальной жизни, менее однозначная, чем в прошлом, связь горожан с территорией их проживания, тенденция к децентрализации политической жизни, вызванная потребностями учёта разнообразных и противоречивых местных интересов, изменяют систему принятия политических решений. Если ранее в ней явно доминировали публичные политики, то теперь она трансформируется в более сложный по своему представительству механизм управления, в котором властью, ресурсами и ответственностью обладают не только «официальные лица», но и довольно широкий спектр других участников городской политики, в том числе бизнес. При этом рост межгородской конкуренции и борьба за инвестиции заставляют политическую элиту города быть «более предпринимательской» (Entrepreneurial) и, соответственно, менее ориентированной на модель «государства всеобщего благосостояния»; города активнее выходят на международную арену, расширяя интернациональные связи, и все менее полагаются на центральное правительство (см. 28, p. 845–846).

В последнее десятилетие теория городских политических режимов становится всё более востребованной в международных сравнительных исследованиях. Одним из наиболее интересных и содержательных исследований является изучение городских политических режимов в четырёх европейских городах (Лидс, Саутгемптон, Лилль, Ренн), осуществлённое Питером Джоном и Элистером Коулом (см. 11, 29). Они попытались ответить на вопрос о том, что оказывает наибольшее влияние на специфику политического режима — институциональные факторы (административно-политическое устройство, законодательная основа, традиции государственного строительства, политические ценности и так далее), специфика места (территория, население, уровень экономического развития и так далее) или сфера, в которой формируется режим. Используя сетевой анализ, Джон и Коул изучили режимы (социальные сети), сформировавшиеся в двух основных секторах городской политики — экономического развития и среднего образования выбранных ими европейских городов. Тем самым используемая ими концепция режима фактически ограничивала его сетью акторов в одной из сфер общественной жизни ¹⁰.

Каждая сеть была оценена исследователями по четырём основным параметрам: состав сети (конфигурация основных акторов); структура сети (закрытая, узкая, в принятии решений доминирует небольшая группа людей или открытая, оставляющая доступ в неё сравнительно большому числу акторов); сравнительные возможности сети (высокие или низкие в зависимости от готовности её участников к кооперации для достижения коллективных целей); изменения в сети. Была выявлена широкая вариативность сетей по данным параметрам, при этом ни одна из гипотез о преобладающей роли того или иного фактора (сектор, институты, место) не подтвердилась.

Однако исследование показало, что институциональные различия наглядно проявились в образовательных сетях городов, но мало повлияли на экономические сети. Последние более зависели от специфики города (его расположения, структуры экономики и так далее). В трёх городах из четырёх в экономических сетях сформировались достаточно устойчивые публично-частные коалиции (особенно в Лидсе), включавшие местных политиков, чиновников и представителей бизнеса, причём роль последних была далеко не второстепенной. В образовательных сетях доминирующее влияние публичного сектора было очевидным. В британских городах основные акторы — представители местной публичной власти и руководства школ; роль последних усилилась, а сети стали более открытыми. В образовательных сетях французских городов большое влияние имеют представители Министерства образования, местные политики и чиновники, курирующие городское образование. Сети оказались достаточно закрытыми, а влияние других акторов (учителя, профсоюзы, гражданские лидеры) было незначительным. Различия в составе образовательных сетей британских и французских городов, по мнению исследователей, обусловлено правовыми аспектами: в Великобритании школы находится в основном в компетенции местных властей, во Франции — центральных.

Джон и Коул пришли к выводу, что между тремя переменными — институтами, секторами, городами — существует взаимосвязь, но нельзя утверждать, что какой-то из этих трёх факторов играет более важную роль, чем другие: степень проявления институциональных различий и специфики городского пространства зависит от сектора; в образовательной сети фактор институциональных различий оказался существенным, тогда как экономические сети различных французских и британских городов имели гораздо большее сходство. Поэтому невозможно прогнозировать ни рост сходства между режимами в различных странах в силу общности городских проблем, ни возрастание различий между ними, обусловленное институциональной спецификой (см. 29, p. 260–266).

Интересным представляется вывод исследователей о том, что в европейских городах имеют место многие из отмеченных ими пяти факторов, создающих благоприятные условия для формирования и поддержания городских политических режимов. В частности, в Лидсе есть сильный и достаточно сплочённый местный бизнес; это большой город, обладающий идентичностью; в нём есть традиции к кооперации и преобладает здравый прагматизм. В Лилле также есть бизнес, хотя бизнес-сообщество и не столь единое; он является достаточно большим городом, и в результате отставания от соседей у городских акторов появились дополнительные стимулы к кооперации. По мнению Джона и Коула, управление в Лидсе вполне вписывается в концепцию городского политического режима, и её уже можно частично использовать применительно к Лиллю (см. 11, p. 401).

Несколько менее оптимистичные выводы относительно формирования политических режимов в европейских условиях были сделаны Элизабет Стром по результатам исследования в Берлине (см. 26). Она обнаружила, что в 1990-е годы в объединённом Берлине возникли некоторые условия и стимулы для формирования режима роста (приход к власти консерваторов из ХДП, заинтересованность ряда крупных фирм в реализации проекта переустройства города, борьба за проведение Олимпийских игр в Берлине в 2000 году и так далее), однако в итоге коалиция роста оказалась слабой и не стала основанием правящего режима. Это проявилось в том, что между различными государственными структурами возникли серьёзные противоречия относительно проекта реконструкции центра города; ключевые инвесторы были более ориентированы на отстаивание своих собственных проектов и оказались неспособными объединиться; в результате верх взяли противники проекта, опиравшиеся на общественное мнение. Стром считает, что потенциал формирования правящих кросс-секторальных коалиций ограничен прежде всего тем, что сравнительные возможности публичного и частного секторов в Германии существенно различаются, а наиболее важными ресурсами остаются вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Германские чиновники не столь свободны в своих действиях, как их американские коллеги, будучи более ограниченными формальными правилами; существенным фактором оказалось наличие сильных групп интересов и организаций, не принимающих «логику капиталистического развития» в городской политике; в целом же проблемы городского развития в Германии традиционно относятся к сфере деятельности городских политиков и чиновников, а ценности, разделяемые как отдельными сегментами элиты, так и большими группами населения, препятствуют принятию главенствующей роли частного сектора в городском развитии. (см. 26, p. 472–477).

Из других исследований политических режимов в Европе заслуживает внимания попытка использования концепции для объяснения политических процессов на субгородском уровне, предпринятая группой исследователей под руководством К. Доудинга. В качестве объектов исследования были выбраны шесть районов (боро) Лондона. Исследователями были обнаружены режимы (в традиционном смысле) в трёх районах: в Кройдоне сформировался режим развития, опирающийся на достаточно прочную коалицию политиков и бизнеса; в Вандсворте и Ислингтоне возникли «режимы сервиса». В остальных районах режимы не сформировались, однако в каждом из них были отдельные черты политических режимов (см. 11).

Эти и другие исследования городских политических режимов, достаточно многочисленные и за пределами США ¹², свидетельствуют о растущей популярности теории, что, на наш взгляд, вполне закономерно. Привлекая внимание к процессу формирования правящих коалиций, теория позволила, с одной стороны, преодолеть ограниченность исследований городской политики, фокусировавшейся, в основном, на формальных политических институтах, с другой — избежать недостатков ранних дискуссий о распределении власти в городских общностях, слабо учитывавших структурные компоненты власти, ограниченность городской политики и вариативность конфигурации власти ¹³. При этом она оказалась достаточно продуктивной и для объяснения политических процессов в странах с сильной государственной составляющей, что позволяет размышлять о возможностях и перспективах её использования в российском социально-политическом контексте.

Теория городских политических режимов в России

В российской науке накоплен определённый опыт изучения политических режимов на уровне региона. Предложенные исследователями объяснения политических режимов и их классификации помогли раскрыть специфику и особенности политических процессов на региональном уровне. Однако российские концепции политического режима несколько отличались от зарубежных аналогов. В силу специфического (переходного) характера российского общества многие авторы предпочитают использовать «универсальное» определение политического режима, не связывающее его с чётко очерченным набором конкретных характеристик, что, по их мнению, расширяет возможности классификации режимов. В частности, в наиболее обстоятельном эмпирическом исследовании политических режимов в российских регионах его участники определили режим как «совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти» (см. 32, p. 20). Предполагается, что режим есть в каждом регионе и он может быстро измениться. В качестве наиболее важного основания классификации режимов обычно рассматривается степень концентрации власти в регионе (моноцентрические и полицентрические режимы), характер взаимоотношений между основными акторами («авторитарная ситуация», «гибридный режим», «демократическая ситуация») (см. 32, p. 18–60, 331–375), уровень «полиархичности» режимов (см. 33, p. 144–146) или такие параметры, как происхождение правящей группы; количество и субординация центров (полюсов) политического влияния; состояние гражданского общества как инфраструктуры регионального политического процесса; статус региона вовне (см. 34, p. 100–102).

Данный подход представляется вполне обоснованным и весьма продуктивным для анализа политических процессов в России. В отличие от США и Западной Европы, где демократическая практика имеет длительные традиции, в России региональные политические процессы, как и политические процессы на федеральном уровне, имеют сильную авторитарную составляющую; поэтому сделанный авторами акцент на показателях уровня демократичности политической практики в регионах, бесспорно, оправдан и отражает наиболее важные исследовательские преференции, задаваемые реальной ситуацией. Вместе с тем мне представляется, что анализ коалиционного потенциала власти в регионах, на который нацеливают западные модели городских политических режимов, также может раскрыть некоторые существенные аспекты региональной политики.

Вопрос заключается лишь в том, насколько нынешнее состояние и тенденции политического развития регионов сохраняют в себе потенциал кооперации, в том числе кросс-секторальной. На первый взгляд, современные политические процессы в России делают городские и региональные режимы маловероятными в силу всё большего преобладания административно-политических механизмов управления по мере выстраивания и укрепления «вертикали власти». Слабость либерально-демократических традиций и институтов гражданского общества, расширение бюрократического контроля и сужение сферы публичной политики, широкое использование «административного ресурса» и отсутствие независимой правоохранительной системы, казалось бы, полностью исключают предпосылки и возможности установления стабильных партнёрских (равноправных) отношений между политико-административными элитами и негосударственными акторами.

Однако есть и факторы, сохраняющие возможность и/или перспективы формирования городских режимов, аналогичных американским или британским.

Во-первых, это влияние глобализации, а также возрастание сложности и многомерности социальных процессов, стимулирующие усложнение социального управления, переход от Government к Governance. Эти тенденции все более заметны в России, особенно в крупных городах.

Во-вторых, усиление влияния федерального центра на региональную и городскую политику может усилить естественное стремление местных политических и экономических элит объединится в отстаивании своих интересов.

В-третьих, в любом современном обществе с рыночной экономикой бизнес будет иметь существенные ресурсы политического влияния (деньги, корпоративная солидарность, связи, мобильность, инновационность) и (по крайней мере, в потенциале) структурные преимущества над другими группами, позволяющие ему рассчитывать на привилегированное положение при учёте его интересов представителями публичной власти. Поэтому даже в условиях доминирования административно-политических элит роль бизнеса в политике никогда не будет второстепенной. Особенно это касается сферы принятия решений по экономическим вопросам.

В-четвёртых, слабость правовой системы и формальных правил может не только препятствовать созданию нормальных условий для участия различных структур гражданского общества в принятии решений, но и в какой-то мере использоваться для создания коалиционных отношений на неформальной основе. Режимная теория подчёркивает значимость неформальных отношений между акторами, в которых и реализуются имеющиеся у негосударственных акторов ресурсы власти и влияния. Неформальные практики всегда играли центральную роль в российском политическом процессе, и поэтому предпринимающиеся попытки ограничить роль бизнеса в принятии политических решений вряд ли смогут полностью подорвать его неформальное влияние, особенно в регионах.

В-пятых, в период президентства Б. Н. Ельцина значительное влияние бизнеса на политические процессы — как на федеральном уровне, так и в городах и регионах — было бесспорным, и многие аналитики обозначали существовавший режим как «олигархический». Сегодня ситуация изменилась, однако в силу инерции, а также растущего понимания бизнес-элитами необходимости поддержания политической составляющей своего положения в обществе многие формы отношений, сформировавшиеся в тот период, по-видимому, сохранились, по крайней мере, отчасти. Как показывают эмпирические исследования в регионах, заявленные цели политики федерального центра расходятся с реальными практиками их реализации, поскольку отнюдь не все субъекты региональной политики заинтересованы в укреплении вертикали власти (см. 36).

Европейский опыт использования теории «городских политических режимов» показывает, что режимы (коалиции) возникают и в странах с сильной государственной централизацией. Очевидно, что не во всех регионах будут обнаружены прочные коалиции; в каких-то случаях можно рассматривать их как «появляющиеся» или «ограниченные» режимы (А. Хардинг) или просто как коалиции с определённой конфигурацией акторов. Ключевые роли в большинстве коалиций, по-видимому, будут играть представители публичной власти разного уровня, хотя в отдельных регионах бизнес может иметь вполне сопоставимое влияние. В любом случае, пока остаётся региональное политическое пространство, на котором действуют (относительно) самостоятельные акторы, теория политических режимов в её различных версиях остаётся востребованной.