Ирина Марковна Бусыгина: Корпоративный лоббизм в Европейском Союзе

Для современных обществ, плюралистических по своей природе, характерно наличие групп интересов, которые возникают в силу общей экономической или социальной причастности к тем или иным проблемам. Не предлагая, в отличие от политических партий, повестку дня по широкому кругу вопросов общественной жизни, такие группы предпринимают попытки воздействовать на вырабатываемые решения, то есть на государственные (или наднациональные) политические курсы (Policies). Группы интересов представляют собой крайне любопытный объект для изучения: с одной стороны, они чутко реагируют на изменения во властных отношениях и оперативно к ним подстраиваются, с другой — сама динамика численности и типология таких групп служат прекрасными индикаторами трансформации приоритетов политической жизни ¹.

Корпорации и лоббизм: краткое введение

Крупные корпорации (крупный бизнес) представляют собой наиболее традиционный, мощный и организованный тип групп интересов; именно они (а также профсоюзы) стояли у истоков лоббизма в Западной Европе, США, Японии и других странах.

Влияние корпораций на процесс и характер принятия политических и экономических решений имеет, в сущности, такую же значимость, как и принимаемые ими решения об инвестициях. В случае успеха — изменения решения в свою пользу (удачного вложения, удачной инвестиции) — корпоративная группа обеспечивает себе коллективное благо. Как отмечают зарубежные авторы, внедрение корпоративных групп или даже отдельных корпораций в процесс принятия решений, учёт их позиций и интересов можно рассматривать как механизм регулирования и предотвращения конфликтов. Конечно, с помощью особых правил достижимо «освобождение» общества от этой потенциально опасной зависимости, однако при этом будут, очевидно, потеряны и преимущества, которые корпорации поставляют, — сигналы о возникающих конфликтах, эксклюзивная информация и прочее ².

Реализуемая в Брюсселе деятельность корпоративных групп весьма отличается от того, как ведут себя политические партии. Что касается определения целей, то эксперты сводят задачи лобби к «трем П»: лоббисты стремятся добиться назначения дружественных персон на наиболее влиятельные и перспективные для них посты с правом участия в нужных процедурах. Лоббизм в Европейском Союзе (и, естественно, не только там) представляет собой, по сути, сделку между заинтересованными группами и официальными лицами. Её результат благоприятен для обеих сторон: первые расширяют своё влияние и закрепляются на общем экономическом пространстве, а вторые получают квалифицированную техническую поддержку, а также эксклюзивную информацию, повышая, тем самым, свой рейтинг как компетентных и заинтересованных специалистов. Ниже мы попытаемся ответить на следующие вопросы:

1. Какие корпоративные группы лоббируют в ЕС наиболее активно.
2. Каковы доступные им каналы влияния, какие стратегии и институты ими используются.
3. Какое отношение Всё это имеет к России.

Какие корпоративные группы лоббируют в Европейском Союзе

Регулирование экономики с самого начала было приоритетным направлением законотворческой деятельности ЕЭС — 60% законодательного массива Союза в настоящее время касается бизнеса. Поэтому неудивительно, что структуры, которые представляют экономические интересы, также рассматривают обеспечение своего представительства в «единой Европе» как приоритетную задачу ³. Европейский лоббизм растёт и процветает, объём наднационального регулирования возрастает, около трёх тысяч групп интересов оперируют на уровне ЕС в Брюсселе, при этом больше половины из них составляют корпорации ⁴. Именно экономические группы интересов, а также профсоюзы оказались первыми, оценившими значимость неформальных и полуформальных каналов воздействия на процесс принятия решений в ЕС. Мощным импульсом для расширения корпоративного присутствия в Брюсселе стало создание Единого внутреннего рынка (ЕВР) ⁵, задачей которого было повышение конкурентоспособности европейских корпораций.

Нет никаких сомнений в том, что именно европейские корпорации были призваны получить наиболее ощутимый выигрыш от создания ЕВР. Эта инициатива упорядочила конкуренцию на рынке, объединяющем более 300 миллионов человек; более того, положение европейских производителей стало гораздо более благоприятным по сравнению с производителями стран, не входящих в ЕЭС. Снижение или отмена национальных торговых барьеров предоставили европейским фирмам возможность снизить издержки и, тем самым, повысить прибыльность. Либерализация 1992 года поощряла корпорации к созданию межнациональных альянсов и совместных предприятий. Корпорации выступили наиболее мощными сторонниками инициативы по созданию ЕВР, а их объединения сделали учреждение Единого рынка своим главным приоритетом ⁶. Следует, однако, отметить, что среди исследователей существует и другая точка зрения, согласно которой значительное число руководителей европейских корпораций остались равнодушны к идее ЕВР или даже противодействовали её реализации ⁷.

В первые десятилетия интеграции крупные корпорации пытались воздействовать на ЕС в основном через национальные правительства, создавая национальные ассоциации бизнеса. Однако подобные организации оказались не в состоянии обеспечить такую поддержку движения к единому внутреннему рынку, которая отвечала бы приоритетам корпораций, и поэтому впоследствии крупный бизнес стал разрабатывать стратегии непосредственного влияния на характер принимаемых в ЕС решений ⁸.

На рубеже 1970-х и 1980-х годов на уровне ЕС образуются мощные группировки предпринимателей — «Европейский круглый стол промышленников» (European Roundtable of Industrialists), Комитет по промышленности Европейского Союза (EU Industrial Committee), Европейская группа предприятий (European Enterprise Group); в целом около двух третей корпоративных еврогрупп, существующих в настоящее время, было образовано до 1980 года ⁹. Наиболее мощной лоббистской структурой европейского уровня, по-видимому, следует считать упомянутый выше «Европейский круглый стол промышленников», созданный в 1983 году по инициативе руководителей корпораций «Philips», FIAT, «Volvo» и «Siemens». Он фактически состоит из экспертных групп, которые время от времени готовят фундированные доклады по основным направлениям развития ЕВР. Помимо этого члены «Круглого стола» активно используют неформальные контакты, встречаясь с представителями высшего руководства институтов ЕС.

Очевидно, что корпорации крайне заинтересованы в повышении конкурентоспособности европейского бизнеса, поэтому они концентрируют усилия на таких направлениях, как введение единой европейской системы экспортного контроля, расширение практики косвенного налогообложения, совершенствование европейской инфраструктуры и информационного обеспечения, укрепление единой валюты.

В рамках национальных объединений бизнеса ведущие корпорации, действующие в масштабах континента, уже давно чувствуют себя стеснённо. По этой причине большинство европейских отраслевых корпоративных ассоциаций представляют собой конфедерации, то есть «союзы союзов», в которых доминируют лидеры рынка. Так, Европейская федерация фармацевтической промышленности — это конгломерат национальных «зонтичных» ассоциаций, образованный в 1978 году и к настоящему времени выросший в одну из мощнейших лоббистских структур, действующих в Брюсселе. Её политику определяют концерны основных стран-производителей — Великобритании, Германии, Италии, Франции и Швейцарии ¹⁰. В европейской ассоциации химических концернов лидирующую роль играют BASF, «Bayer», «Aventis», в ассоциации производителей бытовой техники — «Siemens», «Philips», «Thomson» и «Nokia», в ассоциации банков — «Deutscher Bank» и «Credit Lyonnais». При этом среди отраслевых ассоциаций бизнеса в Западной Европе наибольшим авторитетом и организационной гибкостью обладают те, которые объединяют представителей инновационных отраслей.

Одним из «столпов» европейской интеграции с самого начала было поддерживаемое государственными ресурсами и подпадающее под специальные программы ЕС сельское хозяйство, поэтому неудивительно, что объединения сельскохозяйственных корпораций остаются одним из сильных и наиболее опытных лобби в ЕС. Их «зонтичная» ассоциация — Конфедерация сельскохозяйственных организаций ЕЭС — с самого начала развёртывания интеграционных процессов оказывала активное влияние на разработку и реализацию Единой сельскохозяйственной политики, лоббируя интересы фермеров. Она и сейчас сохраняет свой политический вес, в первую очередь благодаря тому, что за ней стоят мощнейшие немецкие и французские фермерские союзы.

Несмотря на очевидные глобальные амбиции, каждая европейская корпорация имеет национальный «порт приписки»; в связи с этим поведение крупного бизнеса на европейском рынке в значительной мере определяется национальным регулированием и особенностями национальной политической системы. Так, французские группы интересов в силу более жёстких требований местного законодательства действуют в Брюсселе гораздо менее успешно, чем их партнёры из Германии, Великобритании, США. Специалисты отмечают, что наивысшей эффективности лоббирования в «европейской столице» добивается Американская торговая палата ¹¹. Большое значение в таком успехе имеет размер фирмы — мелкие и средние предприятия слишком незначительны для европейского рынка и потому на аналогичное влияние рассчитывать не могут.

Занимаясь политической работой в брюссельских кабинетах, корпорации весьма активны и за пределами своих ассоциаций и объединений. При этом, как указывает Ирина Семененко, потенциал влияния корпораций как автономных акторов, действующих на наднациональном уровне, зависит не только от характеристик корпорации (прежде всего её экономического потенциала), но и непосредственно от её ориентации на европейские приоритеты. Европейская интеграция открывает перед корпорациями новые возможности по выстраиванию собственных новаторских стратегий развития. Разрабатывая эти стратегии, они тесно сотрудничают с научно-исследовательскими центрами, такими, например, как широко известный Центр исследований европейской политики (Centre for European Policy Studies), который можно считать «мозговым трестом» корпоративного сообщества ¹².

Каналы влияния, институты, стратегии

Механизмы принятия и согласования решений, обеспечивающие превращение проекта в законодательную норму, представляют собой комплекс сложнейших процедур, в которые вовлечены все европейские институты «первого порядка». Хорошо или плохо это для лоббистов? С одной стороны, вовлечение в процесс выработки решений различных институтов, а в некоторых случаях и самих государств-членов открывает множество разнообразных путей влияния. Однако, с другой стороны, при широком круге участников и извилистом маршруте прохождения документов постоянно происходят сбои и конфликты между группами интересов. Корпоративные лоббисты могут одновременно использовать несколько каналов воздействия — лоббирование через национальные институты, через институты ЕС, через отраслевые и «зонтичные» ассоциации, объединения ad hoc, создаваемые с целью «пробивания» конкретных решений, и так далее. Рассмотрим привлекательность основных институтов ЕС с точки зрения лоббистских усилий корпораций.

Ключевую роль в процессе принятия решений играют Комиссия ЕС и Совет министров. Однако с точки зрения эффективности приложения сил эти институты для лоббистов далеко не равнозначны. Так, Совет не рассматривается корпоративными группами как объект, достойный серьёзных усилий, поскольку на его членов гораздо удобнее влиять через национальные органы. В результате Совет считается наименее доступным для лоббирования: секретариат этого института не имеет официальных контактов с лоббистами, отдавая такое право на откуп Комиссии ЕС. Что касается самой Комиссии, то, в отличие от других учреждений, она приветствует и даже поощряет попытки заинтересованных групп наладить постоянное взаимодействие со своими представителями. Причём Комиссия неохотно налаживает индивидуальные контакты с фирмами, корпорациями и/или их национальными ассоциациями, отдавая предпочтение консультациям с ассоциациями или корпоративными союзами. Европейские ассоциации, таким образом, служат посредниками между корпорациями, оперирующими на европейском уровне, и Комиссией ¹³. Сама КЕС вынуждает корпорации к организации и формулированию консолидированного интереса; официально при ней аккредитованы не менее 500 корпоративных ассоциаций ¹⁴.

Что касается Европейского парламента, то до конца 1980-х годов этот институт не вызывал у лоббистов никакого интереса. Однако по мере повышения его роли экономические группы научились видеть в нём один из каналов влияния — если и не прямого, то хотя бы опосредованного: через европейских парламентариев порой удаётся воздействовать на Комиссию или Совет.

В договорах, конституировавших образование ЕЭС, Экономический и социальный комитет рассматривался как консультативный орган. Само его создание предусматривало формализацию общественного участия в наднациональном законотворческом процессе и выражение интересов организованного гражданского общества. На практике, однако, этот орган состоит из представителей лишь трёх социальных партнёров — работодателей (корпораций), наёмных рабочих (профсоюзов) и разного рода общественных организаций, продвигающих свои экономические интересы ¹⁵. Комитет консультирует Комиссию — как по её запросам, так и по собственной инициативе, — а также даёт заключения по широкому кругу тем. Но с тех пор, как Комитет был создан, сама модель представительства в Союзе претерпела кардинальные изменения. В силу этого ЭСК довольно быстро утратил своё значение «универсального проводника интересов» различных групп; он уступил место специализированным экспертным комитетам и группам ¹⁶. Помимо этого, и для лоббистов эта структура недостаточно интересна, так как она не концентрируется на приоритетных направлениях, а полномочия её расплывчаты.

Понятно, что каждый из институтов ЕС, исходя из своей природы, встречает лоббистов по-разному. Так, Комиссия, определяющая общеевропейскую повестку дня, предпочитает открытый диалог и поощряет сотрудничество с лоббистами, так что ключевыми словами здесь, по-видимому, будут взаимовыгодная сделка и компетентность. Европарламент же, как плюралистический институт прямой демократии, вынужден стремиться к максимальной прозрачности.

Корпоративные группы интересов стремятся приобщиться к процессу принятия решений как можно раньше, на самых начальных стадиях. Тем самым они получают возможность, во-первых, корректировать свою конкретную задачу в соответствии с готовящимся документом, а во-вторых, воздействовать на чиновников более низкого ранга, которые и готовят первичные проекты, что заметно легче, нежели влияние на высокопоставленных лиц. Конечно, для эффективного лоббирования в ЕС требуется отличная подготовка: лоббисты должны чётко представлять себе, на каком этапе какой институт влияет на содержание документа.

Корпорации лоббируют свои интересы через структуры ЕС, однако имеет место и обратный процесс — Союз лоббирует свои интересы через бизнес-структуры. В начале 1980-х годов Этьен Давиньон организовал консультации с главами и представителями крупнейших корпораций, действующих в сфере телекоммуникаций и электроники. Давиньон, который был в 1977–1981 годах европейским комиссаром, отвечающим за ЕВР, занял в 1981 году пост вице-президента Комиссии, ответственного за промышленность, энергетику и научные исследования. Он создал специальную комиссию, где крупнейшие европейские корпорации, такие как «Siemens» и «Philips», обсуждали технические стандарты и перспективы развития новых технологий. Следующим шагом стал «запуск» в 1984 году Европейской стратегической программы по информационным технологиям. Программа частично финансировалась Комиссией и поддерживала около 450 проектов, в каждом из которых сотрудничали корпорации разных стран ¹⁷. Фактически именно таким образом и создавался единый рынок в сфере микроэлектронных технологий. Финансируя ряд проектов, предполагавших совместную работу ведущих европейских корпораций, ЕЭС сразу задействовал опыт и авторитет ведущих фирм в процессе создания ЕВР, тем самым разумно адаптируя его. С другой стороны, процесс лоббирования как бы «пошел вспять»: лидеры корпораций, уже по факту вовлечённые в процесс создания ЕВР, стали естественными союзниками Брюсселя, лоббируя его интересы в национальных правительствах. К тому же пример одной удачно выбранной отрасли служил моделью для продвижения к ЕВР и в других отраслях.

А что же в России?

За последние десятилетия в Европейском Союзе оформилась сложная система представительства групп интересов; можно даже говорить о том, что эта система развита более, нежели системы европейских партий или сам европейский парламентаризм. Причём разрыв между участием, с одной стороны, групп интересов, а с другой стороны, граждан в европейской политике весьма значителен; именно это стимулирует жаркие дебаты о «демократическом дефиците» в ЕС.

Темы «демократического дефицита» и взаимоотношений власти, крупного бизнеса и общества стабильно входят в число приоритетных общественных проблем не только в Европе, но и в России, тем более что характер этих взаимоотношений в нашей стране за последние 10–15 лет радикально изменился. Ведь у нас до конца 1990-х годов стратегии взаимодействия с властью фактически выстраивал бизнес, либо тесно сотрудничая с государством, либо дистанцируясь от него — оба варианта тогда были возможны.

С оформлением нового политического режима крупный бизнес первоначально получил, казалось бы, новые возможности: например, лоббировать свои интересы через формируемый на новых основаниях Совет Федерации. Действительно, на первых порах корпоративное лоббирование стало более диверсифицированным, а каналы влияния расширились. Однако Кремль (и «дело ЮКОСа» стало тут поворотным пунктом) в одностороннем порядке пересмотрел условия игры, утвердил и усилил своё доминирование в деле формирования экономической политики, а автономию крупного бизнеса и его возможности по продвижению своих интересов на федеральном уровне, напротив, значительно сократил.

В целом, сопоставляя взаимоотношения в триаде «власть — бизнес — общество» в Европейском Союзе и России, укажем на следующее. Во-первых, и в ЕС, и в России существует осознанная (по крайней мере, на уровне общества) проблема «демократического дефицита», «недостаточного представительства» гражданских интересов. Во-вторых, Россия и ЕС здесь заметно расходятся, ибо если в Европе наднациональные институты и корпорации взаимно заинтересованы и объективно нуждаются друг в друге, то в нашей стране федеральная власть не видит необходимости в стратегическом союзе с корпорациями.