Гуманитарные технологии Аналитический портал • ISSN 2310-1792

Организации-посредники как звено в становлении гражданского общества. Александр Сунгуров

Александр Юрьевич Сунгуров — российский политолог, президент политологического центра «Стратегия», Санкт-Петербург, автор более 150 научных публикаций в области политических наук. Настоящая статья впервые опубликована в 2012 году и посвящена анализу роли структур гражданского общества в процессе политической модернизации России. Как следует из заголовка, автор считает эвристически ценным привлечение концепции политической модернизации для анализа происходящих в современной России процессов. В настоящее время в рамках этого подхода принимается существование двух основных фаз в процессе перехода государств и обществ от авторитарных (или тоталитарных) политических режимов к демократии — фазы учреждения демократии и фазы её консолидации.

Предыдущий период развития постсоветской России (1990–1998 годы) можно отнести к достаточно затянувшейся фазе учреждения демократии, в процессе которой в стране были созданы основные институты демократической системы (выборные президент и парламент, политические партии, средства массовой информации и так далее), а также стал уже привычным такой наиболее важный демократический процесс, как регулярные, состязательные выборы. Вместе с тем фаза консолидации демократии, когда в данных политических и экономических условиях определённая система институтов становится единственно возможной [20], страной ещё явно не пройдена. Предпосылки и условия успешного достижения Россией состояния консолидированной демократии достаточно подробно анализируются, в частности, в работах А. Мельвиля (см. его недавнюю статью в журнале «Полис» [10]). Так, приводя в этой статье предложенный Х. Линцем и А. Степаном [19] список сфер, в которых консолидированная демократия получает поддержку и воплощение, А. Мельвиль в качестве первой сферы указывает на «гражданское общество (взаимодействие государства с независимыми общественными группами и объединениями)».

Эту фразу можно трактовать и как идентификацию самого гражданского общества с «независимыми общественными группами и объединениями» и как особое ударение на процесс взаимодействия государства с гражданским обществом. Оба эти аспекта кажутся нам достаточно важными и имеющими непосредственное отношение к возможности достижения Россией фазы консолидированной демократии.

Остановимся вначале на самом понятии «гражданское общество». Этой теме посвящена многочисленная литература, отметим здесь лишь некоторые сборники и монографии [5–7; 11; 15; 21]. В настоящее время не существует единого, общепринятого определения гражданского общества. С одной стороны, под гражданским обществом многие понимают такой социальный порядок, такое общественное устройство, которое является благоприятным для развития человеческой личности и самодеятельных общественных ассоциаций [18]. На наш взгляд, такое понимание практически отождествляет его с понятием демократия, что делает обсуждаемое понятие избыточным.

Автору этой статьи ближе подход, в рамках которого гражданское общество можно представить себе как определённый тип коммуникационного процесса между государством и гражданином. Как показывает практика, такая коммуникация возможна лишь при дискурсивных, диалоговых отношениях между двумя его субъектами. Гражданскую культуру можно определить как плюралистическую культуру, основанную на коммуникационном процессе. В её фундаменте лежит убеждение в необходимости различий и консенсуса, оно допускает социальные изменения, но в приемлемых для неё рамках и формах.

Ключевым понятием гражданской культуры является понятие «Гражданин», интерпретируемое как субъект жизни общества, активно влияющий на процесс его изменений. В рамках гражданского общества, понимаемого как коммуникационный процесс, понятие «гражданин» раскрывается через понятие «участие», то есть через его деятельность в различных общественных организациях и институтах [16].

Понятие гражданского общества приобрело новое измерение в связи с развитием сектора некоммерческих организаций, или «третьего сектора». (Первый и второй сектора — это совокупность государственных институтов и деловых частных организаций и предприятий.) Под неприбыльным (третьим) сектором понимается совокупность (система) групп населения и организаций, не ставящих перед собой целей увеличения личного дохода непосредственно через участие в работе таких групп и организаций или через владение ими. В рамках этой концепции говорят о неприбыльном секторе, секторе добровольной активности, третьем секторе, неправительственном секторе. Для всех подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия.

На наш взгляд, «сообщество некоммерческих организаций», или «сообщество НКО» в пост коммунистических странах и, в частности, в современной России может рассматриваться как ядро, центральная часть гражданского общества, так как именно в этом сообществе в наибольшей степени сохранился сегодня приоритет моральных ценностей. Можно надеяться также, что именно отсюда реальные моральные стандарты распространяться на другие части гражданского общества — политическое сообщество, в виде отрицания имморализма в политике, и экономическое сообщество, в виде новой этики бизнеса или корпоративной морали. Именно тогда мы сможем говорить о наличие в России гражданского общества, понимаемого как совокупность свободных ассоциаций граждан (и многообразных связей между ними), уважающих законы государства, уважающего в свою очередь права человека, умеющих и желающих влиять на эти законы и не позволяющих вмешиваться в свою ежедневную деятельность никаким государственным чиновникам. При этом ясно, что в вырождённом виде эти ассоциации могут состоять и из одного человека. [14].

Мы предлагаем внутри Третьего сектора, сообщества некоммерческих, неправительственных и неполитических организаций, выделить ряд классов НКО на основе различия фокусных групп этих организаций, на кого или на какие проблемы направлена их деятельность.

Первым можно выделить класс НКО, фокусной группой которых являются сами члены этих организаций. Среди них можно выделить два подкласса:

  1. «НКО взаимопомощи», объединяющие людей по принципу общей беды или проблемы (прежде всего организации инвалидов, родителей больных детей и так далее); сюда же можно отнести и объединения людей по демографическому или гендерному признаку, а также по характеру сексуальной ориентации.
  2. «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и так далее.

Эти подклассы не разделены чёткой линией, и часто НКО одного из них обладают чертами другого. Все же эти два класса, на мой взгляд, разделяет степень остроты и болезненности проблем их членов, что будет влиять и на их характер взаимоотношений с властными структурами.

Ко второму классу можно отнести организации, направленные на решение проблем, непосредственно не связанных с проблемами самих их членов. Здесь также просматриваются два подкласса:

  1. «НКО социальной направленности», или благотворительные организации, направленные на решение человеческих проблем, при этом часть из них направлена на решения комплекса проблем определённых категорий населения, например, престарелых или многосемейных, другая часть — на решение конкретных типов проблем — например, проблемы бездомности или проблемы СПИДа.
  2. «НКО экологической направленности», особенно если понимать под «экологической деятельностью» защиту окружающей среды в широком смысле, то есть не только группы охраны природы, но и группы защиты памятников культуры и так далее.

К третьему классу можно отнести правозащитные организации, как традиционного типа, так и возникающие в последнее время группы гражданского контроля, включающие и контроль над действием исполнительной власти, например, её карательных структур (Правозащитная организация «Гражданский контроль» в Санкт-Петербурге), и контроль над процедурой выборов и так далее.

Наконец, последний, четвёртый класс НКО будет состоять из возникающих в последнее время «инфраструктурных» НКО, миссией которых является содействие деятельности других некоммерческих организаций в самом широком смысле. Сюда входят и организации типа «Интерлигала», специализирующиеся на правовом обеспечении НКО; и организации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельности; и центры поддержки НКО, возникшие на основе целевых грантов иностранных фондов. К этому же классу относятся и НКО, которые условно можно назвать организациями гражданских инициатив, ставящие своей целью содействие становлению гражданского общества в регионе, или содействующие партнёрским отношениям общества и власти.

Если применить к этим четырём классам такие существующие в англоязычной научной литературе термины как «grass-root organization», «policy group» или «advocacy group», то организации первых двух классов можно отнести к «grass-root» организациям, то есть организациям, растущим «как корни травы», относительно массовые и отражающих естественные потребности их членов. Организации третьего и четвёртого классов — это скорее уже группы граждански направленных членов общества, действующих в направлении формирования и реализации «policy» — программ действий в какой-либо сфере деятельности общества и государства, либо в направлении отстаивания интересов — «advocacy» — каких-либо групп общества. Правозащитные организации при этом направлены в основном на реализацию функции гражданского контроля, тогда как организации четвёртого класса более нацелены на социальное конструирование, на оказание образовательных и посреднических услуг, а также на аналитическую и законотворческую деятельность.

Легко видеть, что предложенные четыре класса НКО различаются, в частности, по степени «профессионализации» их деятельности. Если НКО первого и третьего класса действуют преимущественно на волонтёрских началах, то для инфраструктурных организаций, а также во многом и для сильных НКО благотворительного профиля более свойственна уже профессиональная работа в этом направлении, причём зачастую это профессионалы высокого уровня, превосходящие профессионалов государственного сектора.

Как уже отмечалось ранее, в данной работе нас особенно интересует проблема взаимодействия структур гражданского общества с государством, так как именно определённый характер такого взаимодействия является важным условием достижения страной стадии консолидированной демократии. Поэтому логично будет оценить, какие формы взаимодействия с властью являются наиболее естественными, органичными для выделенных классов НКО.

Так, для первого класса НКО, особенно для объединений «товарищей по несчастью» властные структуры являются прежде всего источником финансовых и иных средств решения проблем членов этих организаций. Поэтому «НКО взаимопомощи» предстают перед властью чаще всего в роли просителей, в одних случаях докучливых, от которых власть привычно отмахивается, в других случаях профессионально «качающих права», как это происходит, например, с объединениями чернобыльцев, или иных жертв «государственных деяний». В последнем случае требование от государства помощи в решении собственных проблем вполне оправдано, так как именно государство эти проблемы создало…

Организации клубного характера и группы по интересам относятся к власти существенно более спокойно и в ряде случаев прекрасно без неё обходятся, арендуя где-нибудь помещения и оплачивая сами свои мероприятия и встречи. Конечно, они с удовольствием примут поддержку властных структур, но для них всё же главное, чтобы власть им не мешала.

Для второго класса НКО взаимодействие с властными структурами является уже достаточно существенной частью их деятельности. При этом в случае благотворительных организаций уже можно говорить и о случаях социального партнёрства с органами власти, когда эти организации берут на себя выполнение ряда функций последних, например, по социальному обеспечению или патронажу. Таким образом, здесь уже наблюдается переход от отношений проситель-даритель к более или менее равноправному сотрудничеству. При этом власть для благотворительных НКО не является единственным источником средств, они всё более активно работают и с бизнесменами, и с иностранными дарителями.

НКО «экологического», в широком смысле, профиля, также заинтересованы в сотрудничестве с властями, равно как и умные чиновники должны быть заинтересованы в сотрудничестве с этими организациями, цель деятельности которых — решение тех же проблем, которые должны решать и властные структуры. Однако, в отличие от проблем социальных, часто явных и прямо бросающихся в глаза, проблемы защиты природы и культуры кажутся сегодня многим чиновникам существенно менее острыми, по сравнению, например, с проблемой бездомных или детей-наркоманов, а денег в бюджете так мало… Поэтому то и желания сотрудничать на равных с этими НКО у чиновников ещё меньше, чем с благотворительными организациями.

Кроме того, одним из важных направлений деятельности «экологических» НКО является информирование населения об остроте существующих проблем, и в этом плане их деятельность, как правило, вовсе не нравится властным структурам, которые правдивую информацию зачастую от населения пытаются скрыть, а добровольных информаторов — наказать (дело капитана Александра Никитина и норвежской экологической организации «Белуна» является хорошим тому подтверждением). Таким образом, в этом направлении партнёрство с реальной властью, её конкретными чиновниками становится сомнительным, а иногда и вредным.

В полной мере последний тезис относится к третьему выделенному нами классу НКО — правозащитным организациям. Их главная миссия — выявление случаев нарушения прав человека, защита этих прав и контроль деятельности государственных структур не может вызывать симпатии и желания сотрудничать у большинства чиновников исполнительной власти, и пока лишь немногие избранные политики понимают важность для демократического государства подобной правозащитной деятельности. Для большинства же чиновников эти организации — лишь помеха в их работе. Поэтому партнёрство, а зачастую и сотрудничество с властью для организаций третьего класса весьма проблематично, а иногда и просто нежелательно.

Практически обратную ситуацию мы наблюдаем для четвёртого класса НКО — организаций «инфраструктурного» типа. Сама миссия организаций, действующих в сфере правового обеспечения НКО, подразумевает лоббирование нужных для развитие НКО законов и нормативных актов на различных уровнях власти, участие в нормотворческом процессе, то есть один из видов социального партнёрства. Другой направление деятельности инфраструктурных НКО может быть прямо охарактеризовано как медиаторская, посредническая деятельность, содействие установлению партнёрских отношений между сообществом НКО и властными структурами, будь то организация регулярных встреч лидеров НКО и представителей власти, либо организация образовательных программ по социальному партнёрству с участием обоих слоёв общества. Интересный анализ НКО этого типа содержится в коллективной монографии под редакцией М. Либоракиной и В. Якимца [4].

Из этого краткого анализа можно сделать вывод о том, что степень «гражданственности» в деятельности НКО четырёх выделенных групп в определённой степени различаются. Это даёт основание ряду исследователей сужать границы структур гражданского общества или даже сообщества неправительственных организаций. Так, например, в очень интересной коллективной монографии «Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России» выделяются две основные группы общественных организаций: 1) разнообразные объединения, призванные защищать интересы своих членов, и 2) объединения, которые «выражают не групповые, а более широкие общественные интересы. Как правило, они включаются в категорию неправительственных организаций» [7 с. 172]. Таким образом авторы исключают неправительственные организации взаимопомощи (организации первого класса по нашей классификации) даже из сообщества неправительственных организаций, или организаций третьего сектора, уже не говоря о гражданском обществе.

На наш взгляд, применение такого строгого подхода может привести к тому, что мы исключим из сообщества третьего сектора его основную часть, которая к тому же является фундаментом всех остальных классов НКО. Именно организации граждан по общим проблемам или интересам являются наиболее естественной формой их самоорганизации, возникающей спонтанно, подобно росткам травы (отсюда и часто используемый зачастую без перевода англоязычный термин «grass roots» — корни травы). Именно в таких организациях большинство жителей приобретают навыки активисткой политической культуры, культуры участия, необходимой для существования гражданского общества и консолидированной демократии.

Очевидно, что «доля гражданственности» НКО второго класса, миссией которых является решение проблем, лежащих за пределами непосредственных групповых интересов их участников, НКО социальной или экологической направленности, являются более существенной по сравнению с группами взаимопомощи и клубами по интересам. Вместе с тем между этими классами нет чётких непроходимых границ, и некоторые организации, изначально возникнув исключительно как группы взаимопомощи, приходят к выводу о необходимости решения проблем и других «групп риска», переходя тем самым в режим работы НКО социальной направленности.

НКО третьего класса, или правозащитные организации, могут быть охарактеризованы как ещё более «гражданственные», так как их миссия состоит именно в защите права как такового, в контроле над соблюдением законов со стороны самих властных структур. И если чисто правозащитных НКО в России ещё меньше, чем НКО второго класса, то в область правозащитной тематики заходят многие НКО и первого и второго классов, которые в своей деятельности сталкиваются с проблемой невыполнения органами власти и их чиновниками своих собственных законов и нормативных актов.

Прежде чем подробнее рассмотреть неправительственные организации четвёртого класса, вернёмся ещё раз к основной проблеме, которой посвящена эта работа — к более чёткой характеристике отличий консолидированной демократии от ситуации современного российского общества. Здесь стоит привести мнение Адриана Кэмпбелла, преподавателя Школы местной администрации Университета Бирмингейма, Великобритания, по поводу отличий региональной демократии в Великобритании от аналогичной ситуации в Санкт-Петербурге: «Я считаю, что у вас в Санкт-Петербурге существуют такие же акторы демократического процесса, что и у нас в Великобритании. У вас есть и выбранный мэр, и депутатское собрание, есть и политические партии (или группы, называющие себя партиями), и неправительственные организации, есть и разнообразные СМИ и судебная система, и так далее. Различие же заключается в том, что у нас в Великобритании, стоит какому либо из акторов политического процесса предпринять какое-либо действие, то тут же остальные акторы проявляют свою реакцию тем или иным способом. У вас же, в Санкт-Петербурге, очень часто действия какого либо из акторов не вызывает вообще никакой реакции со стороны других участников политического процесса. Такое впечатление, что каждый из них продолжает заниматься своим собственным делом, не считая нужным откликаться».

Мне кажется, что нарисованная Адрианом Кэмпбеллом картина даёт нам ещё один, причём очень наглядный вариант отличия демократии консолидированной от режима, только приближающегося к стадии консолидации. Этот подход даёт нам основания и для ответа на вопрос, чего же недостаёт, в частности, нашему обществу для дальнейшего продвижения по пути к демократии. Можно предположить, что в Великобритании (и в других странах с устойчивым демократическим режимом) реакция остальных акторов системы на какое-либо действие из них происходит не сама по себе, а благодаря наличию множества организаций — посредников, медиаторов, которые и обеспечивают непосредственное взаимодействие между собой различных участников политического и, шире, общественного процесса.

Примером такой организации-посредника может служить Центр анализа бюджетного процесса и бюджетных приоритетов (Center for Budget Process and Priorities), который успешно работает в Вашингтоне последние 16 лет. История его создания, с которой автора этих строк познакомили сотрудники этого центра во время семинара в ноябре 1998 года, представляется важной для понимания механизмов возникновения НКО — посредников в странах, уже достигших стадии консолидированной демократии.

В 1982 году на пост президента США был избран лидер правых республиканцев Р. Рейган. Как известно, одним из главных положений его программы было достижение сбалансированного бюджета, что предполагалось сделать прежде всего за счёт снижение расходов на социальные программы, которые, как заявлял Рейган, были слишком раздуты предыдущей демократической администрацией. Соответственно, проект федерального бюджета на 1983 год, предложенный администрацией Рейгана Конгрессу США, содержал предложения по снижению социальных расходов как единственный путь к достижению бездефицитного бюджета. Другие же варианты достижения этой цели просто не существовали в проработанном виде, так как бюджетной тематикой серьёзно занимались лишь структуры администрации Президента.

В этой ситуации один из активистов Демократической партии США, которая традиционно опирается, в частности, именно на малоимущие слои населения, решает создать некоммерческую организацию «Center for Budget Policy and Priorities», задачей которой являлся бы независимый анализ предложенных правительством проектов бюджета и выработка возможных альтернатив. Эта идея заинтересовала Фонд Форда, который решил её поддержать своим грантом. Центр заказал представителям академической науки, которые ранее не особенно интересовались проблемами реального бюджета, сделать анализ подготовленного администрацией Рейгана проекта бюджета и рассмотреть варианты достижения сбалансированного бюджета, альтернативные снижению расходов на социальные программы (например, путём более эффективного сбора налогов и так далее).

Полученные предложения и наработки передавались лидерам некоммерческих организаций, представляющих интересы именно тех слоёв американцев, которые в наибольшей степени могли бы пострадать от предложенных Рейганом сокращений социальных программ — инвалидов, многосемейных и так далее. И уже лидеры этих НКО, имеющие теперь не только требованиями типа «Не допустить снижения социальных расходов», но и конкретные альтернативные предложения, воздействовали на своих конгрессменов либо с помощью профессиональных лоббистов, либо непосредственно, подкрепляя свои требования как предложенными серьёзными альтернативами, так и числом голосов избирателей данного конгрессмена, которые не будут его больше поддерживать в случае, если он поддержит предложения администрации Рейгана о сокращении социальных программ.

За пятнадцать с лишним лет со времени своего создания Центр бюджетной политики и приоритетов стал уже стабильно работающей организацией, кроме фонда Форда его деятельность сегодня поддерживает ещё около 15 фондов, число его сотрудников превысило пятьдесят человек, а предметом анализа стали не только федеральный бюджет, но и бюджеты ряда штатов. Два года назад Центр начал свою международную программу, целью которой является содействие деятельности аналогичных организаций в других странах. С официальной точки зрения Центр не связан с какой-либо политической партией, однако по словам одного из его руководителей, 95 процентов сотрудников Центра голосуют за демократов.

Можно констатировать, что эта организаций оказалась достаточно успешной в выполнении основной задачи, стоявшей у её основателей — противостоять политике снижения расходов на социальные программы путём разработки и предложения обоснованных альтернатив. Вместе с тем в процессе своей деятельности Центр решил и решает ещё две задачи, важные уже не только для определённых групп населения или определённых партий, но и для всего американского общества: обеспечить независимый от правительственных структур анализ наиболее важного закона — закона о бюджете, достигая тем самым цели общественного контроля действий правительства; — обеспечить неправительственные организации, выражающие интересы и проблемы конкретных групп населения, научно обоснованными аргументами для защиты этих интересов и серьёзными альтернативами, что помогает сделать требования этих организаций граждански ответственными.

Интересно, что рассказывая во время семинара в Вашингтоне о деятельности своего Центра, его руководители называли его и как «policy group» и как «advocacy group». Первое определение использовалось когда речь шла о влиянии Центра на формирование бюджетной политики в стране (в последнее время аналитические записки Центра пользуются существенным влиянием в Конгрессе, как серьёзные аналитические материалы). Второе определение относится уже к его взаимодействия с НКО типа «grass-root», выражающими интересы конкретных групп населения.

Как мы видим, деятельность Центра бюджетной политики и приоритеров соответствует обоим определениям. Наряду с такими «комплексными» организациями в странах с устойчивыми демократическими режимами получили широкое развитие и более профильные организации. Так, в политологической литературе хорошо известны такие «фабрики мысли», или «мозговые центры», как фонд «Наследие», «Рэнд-корпорэйшен», Бруклингский институт или Институт Катона. Эти организации, непосредственно влияющие на процесс принятия политических решений и определение политики действий в конкретных направлениях, как правило, связаны с определёнными политическими партиями и часто готовит для них определённые концепции. Так, например, Фонд «Наследие» разработал для Республиканской партии США в середине 1990-х годов концепцию «Контракта с Америкой», сыгравшего важную роль в завоевании этой партией большинства в Конгрессе и Сенате США.

В этой связи интересно было бы проанализировать, насколько такие организации попадают в число некоммерческих организаций, существует ли различие между понятиями «think tank» и «policy group». Различие между ними может пролегать как в степени их ассоциации с политическими партиями, так и в степени их взаимодействия с другими неправительственными непартийным организациями. Вместе с тем можно высказать предположение, что между ними не существует резких различий, и что именно непрерывные цепочки, или «пересекающиеся облака» таких организаций и формирует то сообщество организаций — посредников, необходимых для существования консолидированной демократии. Возможно также, что одна и та же организация может в различных ситуациях выступать в зависимости от обстоятельств в различных ролях.

Обратимся теперь к другому определению, которое использовалось для описания Центра по анализу бюджетных процессов — «advocacy group». Этот термин, который можно перевести как «группа защиты интересов других социальных групп», достаточно широко используется в англо-язычных странах для обозначения двух основных типов организаций. Первым, наиболее распространённым из них, являются НКО «зонтичного» типа, являющихся легитимными представителями широкого круга НКО, ориентирующихся на проблемы определённых социальных групп, и уполномочивающие эти «Группы защиты» представлять их интересы при взаимодействии с государственными организациями или с представителями деловых кругов. Наиболее ярким примером таких легитимных «групп защиты» является Национальный совет общественных организаций, членами которого состоят около 650 национальных общественных организаций Великобритании. Главными целями Национального совета общественных организаций являются представление интересов общественного сектора (в частности, в отношениях с парламентом, правительством, политическими партиями, органами местного самоуправления, с международными организациями), повышение эффективности общественного сектора (обучение, публикации, семинары и конференции), поддержка и развитие новых инициатив в области общественного сектора. [17].

В США достаточно широко распространены различные ассоциации НКО по направлениям деятельности, объединяющие в себе организации, непосредственно работающие в области социальной защиты, либо в направлении защиты окружающей среды. Задачи этих ассоциаций сходны с задачами Национального совета общественных организаций Великобритании, но ограничены типами НКО, участвующих в этих ассоциациях.

Второй класс «Групп защиты» представляет собой самостоятельные НКО, которые предлагают другим НКО какого-либо типа услуги — например, образовательные, методические, посредничество в представление интересов перед властью или бизнесом. Это своего рода «сервисные» НКО, которые предоставляют свои услуги либо на бесплатной основе (при наличие соответствующих грантов), либо за весьма умеренную плату. Как правило, «группы защиты» этого типа различаются между собой по профилю оказываемых услуг, некоторые из них по сути уже являются правозащитными организациями, другие — становятся профессиональными лоббистами, третьи — эффективными образовательными центрами. Рассмотренный выше пример Центра по анализу бюджета относится как раз ко второму классу «advocacy group».

Кратко рассмотрев типы организаций — посредников в странах с устойчивым демократическим режимом. вернёмся к современной российской ситуации. В соответствии с приведённой выше классификации НКО это будут НКО четвёртого класса. Вначале остановимся на «группах формирования политики», или «policy group». До перестройки такие группы практически отсутствовали, так как монополия на формирование конкретных политических практик принадлежала партийному аппарату. Одним из немногих (если не единственным) исключением была Школа культурной политики под руководством Г. П. Щедровицкого. Во время горбачёвской перестройки гражданские инициативы по мере их пробуждения реализовывались преимущественно в виде политических клубов, а затем и политических движений (политических в смысле «politics»). В некоторых клубах, однако, обсуждались и перспектива конкретных практик жизни общества, то есть не только «politics», но и «policy». Примером последних могут служить Московский и особенно Ленинградский межпрофессиональные клубы «Перестройка». Так, например, рабочая группа Ленинградского клуба «Перестройка» по подготовке дискуссии «О правах потребителей», состоявшейся в сентябре 1988 года, послужила первоосновой достаточно влиятельного сегодня Движения потребителей [13, часть 1].

В первые постперестороечные годы в Москве появилось несколько структур типа «policy group» — Центр «Экономико-политических исследований» (ЭПИцентр), Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ), Гуманитарный и политологический центр «Стратегия» и другие. Однако очень скоро произошла группировка этих структур в три основных кластера. Один из них — это околопартийные структуры, выполняющие роль «мозгового центра» партий или политических движений. Так, Институт экономики переходного периода работает под непосредственным руководством Е. Гайдара, аналогичная прямая связка с политическим лидером характерна и для ЭПИцентра, Экспертный институт тесно связан с Ассоциацией промышленников А. Вольского, Фонд «Духовное наследие» — с КПРФ Г. Зюганова и так далее.

Второй кластер составляют институты и центры, профессионализирующиеся в области проведения социологических опросов. Если предыдущие структуры тяготеют к политическим партиям и движениям, то социологические центры — к академическим институтам, а некоторые из них и были созданы как подразделения институтов РАН. Примером могут быть и Фонд «Общественное мнение», Центр «Vox Populi». Таким образом, эти структуры оказываются в роли сервисных для структур первого и третьего кластеров.

Третью группу составляют фонды и центры, специализирующиеся в проведении избирательных кампаний как федерального, так и регионального уровня. Это, например, Фонд «Политика», Центр политического консалтинга «Никколо М», Фонд эффективной политики, Фонд «Центр политических технологий» и другие. Многие из этих центров приняли участие в состоявшейся в июне 1999 года конференции «Выборы в Российской Федерации» [2]. Некоторые из этих структур после успешно проведённых избирательных кампаний в каком-либо из российских регионов либо в их центральных городах продолжают оставаться в роли советников избранных первых лиц, влияя уже и на конкретные политические практики, выступают в роли «policy group». Однако методология и стиль избирательных кампаний, которые невозможны сегодня без использования «чёрного нала», неизбежно переносятся такими экспертами и на формирование рутинных практик региональной общественно-политический жизни, что далеко не способствует формированию гражданского общества и реальной демократии.

Наиболее близкими к не ангажированным «группам формирования политик» оказываются сегодня структуры, возникшие на базе Школы культурной политики, или «Щедровитяне» и действующими преимущественно на уровне российских регионов. Это прежде всего относится к организациям, действующим под руководством сына Г. П. Щедровицкого — П. Щедровицкого, однако и он оказывается вовлечённым в избирательный менеджмент — именно он в 1997 году вёл избирательную кампанию Губернатора Красноярского края Зубова. Обращаясь к опыту организации, в которой работает автор этой статьи — Санкт-Петербургского гуманитарного и политологического центра «Стратегия», можно отметить близость ряда направлений деятельности Центра с практикой «policy group», например, его деятельность по развитию института регионального уполномоченного по правам человека [Развитие]. При этом СПб центр «Стратегия» сознательно избегал участия в избирательных кампаниях на чьей-либо конкретной стороне.

Важно отметить, что рассмотренные выше российские организации, за исключением последней, как правило, не ассоциируют себя со структурами «третьего сектора», либо гражданского общества. Соответственно, как правило не используется их лидерами и такое понятие, как гражданская ответственность. Для организаций первого типа, тесно связанных с политическими партиями, может идти речь о партийной ответственности, о важности выражения интересов и определения стратегии и тактики действий данной партии или движения. Проблема гражданской ответственности социологов поднимается в их среде лишь в немногочисленных пока случаях, когда социологи пытаются использовать свой инструментарий и реноме для «ведения» определённого кандидата на выборах, то есть переходят из кластера учёных в группу электоральных, или политических менеджеров. В этих случаях, правда, речь идёт не столько о гражданской ответственности, сколько о нарушении профессиональной этики.

Наконец, в среде политических менеджеров, вообще не принято задумываться об ответственности за действия проведённых ими во власть политиков. «Наше дело — честно отработать контракт и, если удастся, добиться избрания кандидата. Об ответственности за его дальнейшие действия не может быть и речи» — так рассуждают большинство если не все опытные технологи выборов. Границы же допустимого в процессе самой избирательной кампании все более размываются. Так, например, во время выборов в законодательное Собрание Санкт-Петербурга в 1998 году рядом «технологов» широко использовался выпуск вызывающих отторжение избирателей материалов от имени конкурентов своих кандидатов. Ясно, что такие действия не приближают, а отдаляют российское общество от стадии консолидированной демократии.

Рассмотренные примеры позволяют сделать вывод о фактическом отсутствии на общероссийском уровне «групп формирования конкретных политических практик», которые не были бы тесно связаны с политическими партиями или не являлись бы «наёмными избирательными машинами».

Несколько лучше обстоит дело со структурами, к которым более применим термин «advocacy group». Уже во время перестройки был создан фонд правовой поддержки некоммерческих организаций «Интерлигал» под руководством Нины Беляевой. Он достаточно успешно решал задачи правового обеспечения деятельности общественных некоммерческих организаций, разрабатывая и лоббируя в Государственной Думе ряд необходимых для них законов. В постперестроечное время, одновременно с бурным ростом разнообразных организаций «третьего сектора», стали появляться и организации, представляющие интересы некоммерческих организаций определённого направления. Так, в экологическом движении возник Социально-Экологический союз, в «новом» женском движении, в котором существенную роль играли концепции феминизма, возник Независимый женский форум и его Информационный центр. Яркий пример деятельности некоммерческой организации, постепенно берущей на себя функции не только «advocacy», но и «policy group», является благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркотикам» (фонд НАН), которая в последние годы организовала сильную общероссийскую кампанию по разработке и лоббированию закона «О социальном заказе». Другим примером является недавно созданный Центр демократии и прав человека (председатель Ю. Джибладзе), который реализовал успешную кампанию давления против принятия статей налогового законодательства, существенно ущемляющих права НКО. Интересным примером сильной правозащитной организации, настоящей «advocacy group», которая постепенно берёт на себя функции реальной «policy group», является Московская Хельсинская группа, которая наряду с традиционной правозащитной деятельностью ведёт работу по содействию реформе системы правосудия и внедрению новых социальных практик (например, опыты взятия на воспитание детей из детских домов с передачей приёмным родителям соответствующей доли средств из бюджета).

Важно отметить, что в развитии некоммерческих, неполитизированных организаций, идентифицирующих себя как организации «третьего сектора», большую роль сыграла деятельности иностранных фондов и иных организаций, проводивших в различных регионах страны специальные семинары по развитию организаций «третьего сектора»: Национального демократического института (НДИ), Международного республиканского института (МРИ), Charity Aid Foundation (CAF) — США; организации «Русско-немецкий обмен» — Германия; Фонд «Know-How» — Великобритания и так далее. Деятельность этих организаций внесла существенный вклад как в повышение эффективности работы различных групп взаимопомощи, экологических, благотворительных, правозащитных организаций, а также помогла многим из их активистов осознать свою деятельность и как часть процесса становления гражданского общества в России.

Вместе с тем менее успешными оказались усилия западных организаций по стимулированию создания коалиций, объединений некоммерческих организаций на региональном уровне. Видимо, сказался эффект взаимного недоверия, которое характерно не только для большинства граждан России, но и для самих активистов некоммерческих организаций. Но факт остаётся фактом — советов, устойчивых коалиций НКО, структуры которых могли бы претендовать на роль легитимных «advocacy group», не образовалось как на федеральном, так и на региональном уровне. Так, не увенчалась успехом предпринятая в 1997 году попытка создания достаточно представительной коалиции некоммерческих организаций Санкт-Петербурга в виде, некоммерческого партнёрства «Третий сектор» [3]. По-видимому, до формирования структур типа Национального совета благотворительных организаций, существующего в Великобритании уже несколько десятилетий, России ещё очень далеко.

Более успешным оказался опыт появления «advocacy group» не в виде структур, наделённых другими НКО легитимным правом представления интересов, а в виде организаций с изначально «сервисными» функциями. Так, продуктивный опыт коалиции пяти петербургских организаций «В поддержку Третьего сектора», поставивших своей задачей помощь организациям третьего сектора города в налаживании конструктивных контактов со структурами городской власти, уже был описан в ранних публикациях [1,14]. Аналогичные коалиции стали постепенно складываться в 1994–1995 годах и в других крупных городах России, в других случаях определённые, наиболее «продвинутые» организации постепенно начали брать на себя функции сервисного или ресурсного центра. Важную положительную роль в том направлении сыграла программа Феминистского ориентационного центра и Международного совета по обменам (Айрекс) «Эффективное управление некоммерческими организациями и сбор средств», в ходе которой было проведено по два семинара-тренинга в Екатеринбурге, Челябинске, Томске и во Владивостоке, причём тренерами и экспертами были преимущественно российские активисты НКО. Опыт этих семинаров нашёл отражение в книге «Социальное партнёрство: заметки о формировании гражданского общества в России» [9].

Это достаточно постепенное и хотя бы относительно органическое развитие процесса получило существенное ускорение в результате реализации в течение 1996–1998 годов программы американского консорциума ряда организаций по развитию ресурсных центров для НКО в российских регионах. В данной статье по-видимому не целесообразно подробно разбирать опыт деятельности этого Консорциума, отметим лишь, что для его руководителей было характерно вести свой проект как бы «с чистого листа», слабо используя, либо не используя совсем предыдущий российский опыт. В итоге в ряде регионов функции ресурсных центров стали выполнять уже завоевавшие авторитет местные организации третьего сектора, в других — гранты получили структуры, связанные со старыми, «доперестроечными» организациями, пытающимися встроиться в современную ситуацию, в третьих — их получили просто случайные люди.

В результате даже в случае хорошо организованной деятельности по предоставлению услуг пользования компьютером, ксероксом, электронной почтой местным некоммерческим организациям, эти ресурсные центры далеко не везде выходят на уровень подлинных «advocacy group», структур, способных представлять и защищать интересы организаций третьего сектора, оставаясь часто на уровне чисто сервисных структур. Ещё реже такие центры способны и готовы взять на себя функцию общественного контроля над деятельностью местной и региональной власти. Такие функции чаще готовы взять на себя представители региональных правозащитных организаций, однако у них далеко не всегда хватает на это как организационных, так и методических ресурсов.

В этой связи возникает правомерный вопрос о роли иностранных фондов в появлении и развитии в современной России обсуждаемых организаций Третьего сектора, а также вообще о роли иностранного влияния на процессы политической модернизации. Эта тема, к сожалению, мало обсуждается в научной литературе, зато её активно используют в целях далёких от поиска истины (См., в частности, статью «Из жизни грантов», в которой в качестве персонажа фигурирует и автор данной статьи [8]) Тема эта, конечно, заслуживает отдельного, серьёзного обсуждения. Здесь же важно отметить, что сам процесс ускоренной, задержанной, или, иначе, догоняющей модернизации, который испытывает и наша страна, и все другие страны, вступающие на путь политических реформ и продвижения к демократии в XX веке, подразумевает это влияние — примером, опытом, финансами и так далее. Естественные для процесса догоняющей модернизации сложности и проблемы лишь отчасти могут быть скомпенсированы иностранной помощью, важно лишь, чтобы эта помощь была эффективной, достигая намеченного результата, а не теряясь в бюрократических коридорах.

Важно подчеркнуть, что финансирование «групп формирования конкретных политических практик» (так можно перевести термин «policy group») за счёт грантов различных фондов, характерно не только для пост коммунистических стран, находящихся в процессе догоняющей модернизации, но и для стран со стабильным демократическим режимом. Так, например, уже упоминавшийся Центр бюджетной политики и приоритетов, успешно работающий в США уже 16 лет, финансируется исключительно за счёт грантов различных американских фондов. Поэтому поддержку таких центров различными фондами следует считать нормальным явлением, а сами эти фонды — существенными структурами развитого гражданского общества.

В заключение можно сделать вывод, что организации типа «policy group» и «advocacy group» выполняют важную функция организаций-посредников или медиаторов и являются существенным звеном в становлении консолидированной демократии. Соответственно, целесообразное содействие становлению таких организаций в российских регионах будет способствовать успеху процесса российской политической модернизации.

Библио­графия:
  1. Белокурова Е. Воздействие организаций «третьего сектора» на становление либеральной модели социальной политики в России. // Международная экономика и международное развитие, 1998, 10, с. 42–59.
  2. Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Тезисы выступлений участников научно-практической конференции, 26–28 июня 1999 года — Санкт-Петербург, 1999, ХХХ.
  3. Горный М. Б., Коалиции неправительственных организаций (организаций третьего сектора) — В книге: Гражданское общество — в поисках пути / Под ред. А. Ю. Сунгурова. — СПб. 1997, с. 127–139; с. 185–188.
  4. Гражданские инициативы и будущее России / Под ред. М. И. Либоракиной и В. Н. Якимца. — М., Школа культурной политики, 1997. — 152 с.
  5. Гражданское общество в России: западная парадигма и российская реальность / Отв. ред.: К. И. Холодковский. — Москва: ИМЭМО РАН, 1996. — 139 с.
  6. Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник. — М., Издательство «Аслан», 1997. — 111 с.
  7. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. / ИМЭМО РАН. — М., Эдиториал УРСС, 1998. — 312 с.
  8. Кузнецов В. Из жизни грантов. // Российская газета, 30 октября 1997 года; см. также последующую дискуссию: Б. Вишневский, М. Горный. Везде шпионы мерещатся. // Российская газета, 29 января 1998 года; В. Кузнецов. Имеешь грант — живешь как гранд. // Там же; Пустынцев Б. В Европу мы всё же войдем и не на танках // Посев, № 1–2, 1998, с. 12–14.
  9. Либоракина М., Флямер М., Якимец В., Конышева Т. Социальное партнёрство: заметки о формировании гражданского общества в России. — М., Школа культурной политики, 1996. — 116 с.
  10. Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис, 1998, 2, с. 6–38.
  11. Проблемы формирования гражданского общества. Институт социологии Российской Академии наук. — М., 1993
  12. Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. / Под редакцией А. Ю. Сунгурова. Том 1. Санкт-Петербургский омбудсман; Том 2. Региональный омбудсман. — СПб., 1999.
  13. Сунгуров А. Ю. Этюды политической жизни Ленинграда-Петербурга: 1987–1994 годы. — СПб., 1996. — 195 с.
  14. Сунгуров А. Ю. Становление гражданского общества в Санкт-Петербурге и России. // Общественные науки и современность, 1997, N 3, с. 55–64.
  15. Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт. Материалы международного симпозиума. 31 марта — 1 апреля 1995 года — М., 1995.
  16. Черныш М. Ф. К проблеме эмпирических исследований гражданского общества. — В книге: Проблемы формирования гражданского общества. Институт социологии Российской Академии наук. — М., 1993, с. 151–159.
  17. Шишлов А. В. Негосударственные организации и социальное партнёрство. // Гражданское общество в Санкт-Петербурге, вып. 1., 1995 год (Приложение к журналу «Северная Пальмира») с. 22–28.; // «Невский Ангел», 1996, № 1–2, с. 129–133.
  18. Gellner, Ernest. Conditions of Liberty: Civil Society and its Rivals. — Allen Lane: Penguin, 1994, 225 p.
  19. Linz, Juan J. and Stepan Alfred. Problems of Democratic Tranzition and Consolodation. Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. — Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1996.
  20. Prezeworski Adam. Democracy and the Market. Political and Economic reforms in Eastern Europe and Latin America. — Cambridge: Cambridge University Press, 1991
  21. Walzer, Michael, Editor. Toward a Global Civil Society. — Providence, Oxford: Berghahn Books, 1995, 341 p.
Источник: Организации-посредники как звено в становлении гражданского общества. Александр Сунгуров. // Электронная публикация: Центр гуманитарных технологий. — 27.09.2006. URL: https://gtmarket.ru/laboratory/expertize/4918
Публикации по теме
Новые статьи
Популярные статьи