Гуманитарные технологии Аналитический портал • ISSN 2310-1792

Государственная политика регионального развития в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Пётр Щедровицкий

Пётр Щедровицкий Методолог, основатель и руководитель Школы культурной политики Пётр Щедровицкий в своей статье актуализирует вопрос о необходимости разработки государственной политики регионального развития в Российской Федерации.

Актуальность разработки и реализации государственной политики регионального развития в Российской Федерации

Актуальность разработки новой государственной политики регионального развития для Российской Федерации определяется тем, что российское государство на протяжении последних 10–15 лет потеряло контроль над процессами пространственного и/или территориального развития страны.

На уровне субъектов федерации это выражается в том, что зона управления органов государственной власти постоянно сокращается: границы рынков больше не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями. Последовательно из ведения субфедерального уровня управления уходят: финансовые потоки (начало 1990-х годов), крупные производства (конец 1990-х годов). Сейчас, по мере продвижения в регионы общероссийских и международных торговых сетей, перестанут быть подконтрольными потребительские рынки 1, а на очереди — энергетический и жилищно-коммунальный рынки, реструктуризация которых позволит выступить на них в качестве операторов крупным компаниям — нерезидентам старых административных регионов. За эффективную экономику региональные власти больше не отвечают, прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют.

Органы государственной власти субъектов федерации, утрачивая влияние на экономически эффективный сектор регионального хозяйства, превращаются в ответственных за остаточный, ещё нереформированный сектор, унаследованный от старой экономики. К этому же подталкивает их проект реформ в социальной сфере и в сфере местного самоуправления, разработанный федеральным центром в 2001–2002 годах. При этом чрезвычайно велик риск переход региональных властей на позиции идеологического и экономического/управленческого аутсайдера. Возможный итог: дальнейшая «социализация» бюджета, постоянный бюджетный кризис (дефицит источников дохода), утрата стратегических планов развития региона в рамках открытого рынка, потеря рычагов оперативного управления.

При сохранении инерционного сценария развития системы управления региональные власти рискуют в отношении подведомственной им территории постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития экономики, в обузу для тех, кто самостоятельно вписался или пытается вписаться в систему глобальных обменов на открытом рынке. Регионов, так или иначе интегрировавшихся в глобальный рынок, а потому интенсивно развивающихся, в настоящее время в России практически нет. Исключение составляет Московская агломерация и, может быть, благодаря прямым усилиям президентской команды в последние годы — Санкт-Петербург.

При этом данные регионы не в состоянии выполнить функции девелоперов для всех остальных регионов страны. Очевидно, что в сложившейся ситуации для российского государства особую актуальность приобретает вопрос о новой политике регионального развития: в чём её суть, каковы механизмы реализации, какие проекты должны быть реализованы уже в ближайшее время?

Следует подчеркнуть, что актуальность данного вопроса существует не только для регионального, но и для федерального уровня. Федеральные власти постепенно утрачивают механизмы работы с территориями: старые — в виде масштабных инвестиционных проектов развития физических инфраструктур (строительство железных дорог, «ГОЭЛРО», так называемое «размещение производительных сил» и так далее) уже не работают, а новые не найдены. Механизмы «федеральных целевых программ» не работают. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти 2. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшихся к глобальному рынку субъектов — крупные корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 1990-х годов, не оправдывается. Можно предположить, что несмотря на усилия силовых структур, крупные российские корпорации в ускоренном темпе будут и дальше преобразовываться в ТНК, становясь неуправляемыми («неуловимыми») для национального правительства 3.

Если федеральная власть в ближайшие годы не определит параметров новой региональной политики в стране, то уже через несколько лет она столкнётся с тем, что диспропорции в уровне и темпах развития отдельных территорий России могут привести к утрате в долгосрочной перспективе экономического контроля над наиболее отдалёнными от Москвы и, одновременно, наиболее вовлечёнными в процессы мировой интеграции землями.

Единственный выход для федеральной власти — стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функции региональных девелоперов и заново «соберут» российские земли для развития. Первая попытка в этом направлении была сделана в форме создания федеральных округов. Однако, как показывает опыт 2000–2003 годов, округа как институт оказались не способны перейти от контрольных к аналитическим, и, тем более, к проектным функциям относительно подведомственных им макрорегионам. В настоящий момент обсуждается ход на усиление полномочий и финансового обеспечения муниципалитетов, а также на укрупнение самих субъектов, существенное сокращение их числа. Решение, на наш взгляд, способное достичь своей цели только в условиях изменения принципов территориального управления и организации государства в целом. Сумма аутсайдеров не создаёт девелоперов.

Сохранение созданной по производственно-технологическому принципу пространственной организации страны стало невозможным после открытия национальной экономики и интеграции России в глобальный рынок. До конца 1980-х года политика регионального развития в СССР следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счёт государственной модернизации их промышленного потенциала. При этом, если верить документам Госплана и СОПСа, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены:

  • в 1920–1930-е годы — подъём отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия);
  • в 1930-е годы и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и максимально удалённых от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири;
  • в 1950–1970-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны;
  • в 1960–1980-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов и так далее.

Перелом в региональном развитии страны произошёл в 1990-е годы. Индустриализация регионов перестала быть основным способом «стягивания» в них ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и так далее). Сформированная в эпоху советской индустриализации экономика начала интегрироваться в глобальный рынок, перестала быть замкнутой и самодостаточной. Эффективность утратили как отдельные производственно-технологические комплексы, так и их территориально-производственная проекция в виде системы расселения.

Из неэффективных пространственных структур стали вымываться ресурсы и, в первую очередь, — человеческие. Например, Мурманская, Архангельская области и республика Коми за 1990-е годы и потеряли 20–25% населения. Прогнозы тоже не благоприятны. По худшим из них, потери в этих регионах достигнут 30–40% населения. Происходит опустынивание ранее освоенных территорий. По данным Всероссийской переписи 2002 года даже в центральных старонаселённых областях России поселения свертываются и исчезают. Так называемый, миграционный «западный транзит» фактически оголяет Дальний Восток и районы Севера.

Неэффективная пространственная организация страны повлекла за собой рост расходов на поддержание инфраструктур, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах (ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе и так далее). Так по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери Российской Федерации от неэффективной пространственной организации экспертно оцениваются в 2,25–3,0% ВВП в год.

Начали быстро возрастать региональные диспропорции в развитии. В 1998 году душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-м — уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили своё отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять — двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. Разделение по темпам социально-экономического развития проходит не только по административным границам, но и внутри них. Более 50% населения страны живёт вне зоны экономического роста — по оценке эксперта Института Системного Анализа РАН В. Н. Лексина, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно 152 тыс. сельских населённых пунктов. Данный разрыв в развитии становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты.

При этом, новая система расселения и пространственная организация Российской Федерации начала формироваться хаотично и стала закреплять в первую очередь сырьевую специализацию страны и транзитный характер развития многих её регионов. Во многом этот процесс поддерживается иностранными игроками, которые заинтересованы в такой сырьевой функционализации России. Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказались сырьевые зоны. Они «стянули» на себя процессы проектирования, начали интенсивно поглощать свободные капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу, постепенно взяли на себя функцию «спонсоров» общенациональных политических процессов, придавая им выгодную для себя направленность. Большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия были нацелены на обеспечение транзитной экономики и не обеспечивали связность страны. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды жизни (концентрация современных городских инфраструктур, информационных каналов, экологически благоприятных условий жизни в населённых пунктах, транспортная доступность основных мировых центров и так далее) становится препятствием для концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего: высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий, источников информации, «брендов», культурных ценностей и так далее.

Таким образом можно сделать несколько выводов касательно ключевых изменений пространственной организации страны в 1990-е годы.

Кризис затронул, прежде всего, старопромышленные регионы России, в которых были сконцентрированы традиционные индустриальные производства. Основные причины: неконкурентоспособность технологий; преобладание не имеющей современных ключевых квалификаций рабочей силы; отсутствие рынков сбыта продукции; не ясность конкурентных преимуществ на глобальном рынке; и так далее. Фактически, жизнь в этих регионах начала «сворачиваться», «оголяя» становящиеся избыточными, а потому разорительными инфраструктуры.

Промышленно-технологический кризис вызвал кризис поселенческий. В стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста».

В ранее снабжавших отечественную индустрию сырьём регионах произошло закрепление сырьевой специализации, но теперь уже не только в рамках национального хозяйства, но и в масштабе мировой экономической системы. При этом сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве «хвостов», развёрнутых за границами России технологических цепочек. Отсюда — большие объёмы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт.

Форма и темп интеграции в глобальный рынок — определяющий фактор для развития российских регионов

На наш взгляд, существует несколько базовых принципов, которые могли бы лечь в основу новой федеральной и, шире, государственной региональной политики.

Прежде всего, следует понимать, что площадкой для реализации планов и программ развития регионов сегодня становится открытый рынок, а потому «рамкой» для разработки данных планов и программ выступают геоэкономические процессы. Это означает, что статус регионов, тренды их возможного и актуального развития стали определяться положением страны и региона на рынке — причём глобальном. Если для других субъектов этого рынка собственное положение на нём фиксируется без особого труда как стоимость, а точнее оценка их капитализации, то для регионов определить их «вес» в рынке куда сложнее. Можно в качестве исходной гипотезы принять, что у глобального рынка существует единая «матрица капитализации», дооценивающая все факторы, вовлекаемые в рыночные процессы. Эта матрица — система глобальных обменов. Регионы, как и другие субъекты, должны стремиться к расширению своего участия в этих обменах и повышении своей значимости (капитализации) в них.

Другими словами, регионы занимаются поиском места в более широкой, чем национальная, системе мирового разделения труда. В условиях глобализации для стран оказывается чрезвычайно важно иметь не только конкурентоспособные технологии и фирмы, но, главное, регионы, способные принять эти технологии и фирмы. Экономическая мощь государства теперь зависит не столько от валовых объёмов производства и природных запасов, скрытых в его земле, сколько от обладания центрами, управляющими потоками на глобальном рынке. До тех пор, пока все внимание государства концентрируется на развитии отраслей, технологий и компаний, данный региональный аспект развития упускается из виду.

В геоэкономическом отношении Россия вряд ли может считаться великой державой. В настоящее время она обладает всего полутора регионами — Москвой и Ѕ региона в виде вместе взятых: Санкт-Петербурга — «окна в Европу», комплекса краснодарских портов, а ещё Владивостока — «окна в АТР». Для такой большой страны, как Российская Федерация, это явно недостаточно, чтобы, с одной стороны, вывести другие российские регионы на глобальный рынок в качестве значимых узлов в системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов, а с другой стороны, закрепить за страной значимое место в этой системе.

В этой ситуации фактически исчерпали себя цели регионального развития, столь характерные для эпохи индустриализации: физические объёмы производства, ВВП в стоимостном выражении, объём привлечённых капиталовложений и так далее. Регионы — чемпионы по данным показателям — больше не могут рассматриваться в качестве безусловных лидеров развития. Ну не считать же самыми передовыми регионами России два округа (ХМАО и ЯНАО) Тюменской области? Стало очевидно, что существенными показателями причастности к процессам развития стали: объём потребления или уровень благосостояния, структура ВВП, инновационный потенциал региональной экономики, включённость в глобальные обмены (экспорт, гибкая специализация в межрегиональной системе разделения труда и так далее) 4, а также — экономия естественных ресурсов, вовлекаемых в производство и тому подобное. Можно предположить, что целью регионального развития страны на современном этапе является повышение капитализации составляющих её регионов. Соответственно, государственная политика регионального развития Российской Федерации должна быть направлена на формирование такой её пространственной организации, которая бы повышала стоимость активов, находящихся в распоряжении территориальных сообществ, и в первую очередь — человеческого капитала и среды жизни людей (недвижимости, природных и культурно-смысловых ландшафтов и так далее).

В то же время сложившаяся на сегодняшний день система государственного управления не позволяет обеспечить рост регионов и развития страны.

Особенность либерального макроэкономического регулирования, как метода государственного управления в условиях интеграции экономики страны в глобальный рынок заключается в том, что оно игнорирует региональные особенности экономики, добиваясь выравнивания условий хозяйствования в открытом рынке. Проектное управление в целом, и управление пространственным развитием в частности уходит из сферы государственного управления 5 и заменяется в лучшем случае общегосударственной транспортно-коммуникационной политикой, а также межбюджетным регулированием, направленным на поддержку определённых классов территорий.

Наверное, по замыслу авторов институциональных реформ проектное управление в этой ситуации должно было быть передано на региональный, или поселенческий уровень с возрастанием значения согласования поселенческих планов и их пространственной соорганизации на всей территории страны. Однако ни субъекты федерации, ни поселения с данной задачей «планирования развития» не справились и, по всей видимости не могут справиться. Их региональные стратегии в лучшем случае фиксируют трансрегиональные процессы и необходимость межрегиональной кооперации, но никак не сориентированы на управление ими и не готовы к выполнению этой задачи. Это, с одной стороны, отражает ограниченность уже устаревшего государственно-правового статуса регионов (сосредоточение на вопросах социальной политики и бюджетного управления), с другой стороны, недостаточность правовых форматов управления территориями (городскими агломерациями, территориями трансрегионального сотрудничества и так далее), отсутствием связи регионального проектирования с общенациональной политикой пространственного развития.

«Стратегический вакуум» продолжает заполняется активностью крупных корпораций. Большинство регионов Российской Федерации сформировались как централизованные и иерархические, собранные вокруг доминирующих корпораций, а потому в своих планах и проектах развития обречённые следовать планам и проектам последних. Поэтому именно крупные конкурентоспособные в глобальном масштабе корпорации, действующие в России (преимущественно сырьевые), выдвинулись в разряд «планировщиков» пространственного развития страны, лоббируя определённые проекты расселения и развития транспортной инфраструктуры. Более того, крупные корпорации часто используют территориальные администрации как лоббистов свои собственных проектов, пытаясь таким образом переложить часть затрат на формирование инфраструктур для собственного бизнеса на федеральный центр.

С сожалением приходится признать, что в результате советской политики размещения производительных сил в стране не сформировалось практически ни одного конкурентоспособного регионального кластера.

На сегодняшний день в системе государственного управления фактически отсутствуют инструменты согласованного использования ключевых ресурсов территорий: финансовых, человеческих, природно-экологических, культурных. Различные аспекты деятельности территориального планирования «растащены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы.

Фактически утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессах — даже принятые на федеральном уровне региональные социально-экономические программы сводятся к налоговым и бюджетным преференциям. Проектно-планировочная документация (генеральные планы населённых пунктов, проекты границ муниципальных образований и так далее), относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию только в границах поселений.

В современных условиях, учитывая новые положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, планировочная документация не дотягивается до межсубъектного и федерального уровней и не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти на территориях. Отсюда — конкурирующие проекты портового строительства, строительства трубопроводных систем, развития социальных инфраструктуру и споры о том, стоит ли оставлять больше бюджетных средств регионам-донорам, если стране необходим перелив ресурсов из сырьевого сектора в несырьевой. В России нет системы планирования поверх внутренних административных границ (существующая, например, в Европе в форме «еврорегионов»; межрегиональная кооперация фактически отсутствует; федеральные целевые задачи не решают этой задачи.

Администрации субъектов федерации и муниципальных образований фактически не мотивированы на решение задач экономического роста своих территорий. Решая преимущественно социальные задачи в логике распределения бюджетных средств, органы власти субъектов федерации и муниципальных образований заинтересованы в бюджетных трансфертах больше, чем в росте собственных бюджетных источников.

Как мы уже говорили выше, несмотря на усилия федерального центра по выравниванию социально-экономического положения субъектов федерации, диспропорции в уровне и темпе социально-экономического развития продолжают расти.

Идеологемы новой государственной политики регионального развития

К концу 2003 года в различных экспертных кругах сложилось понимание, что макроэкономическое регулирование необходимо дополнить политикой регионального развития, которое предполагает актуализацию производительных сил страны в условиях глобального рынка. Она требует определённой пространственной организации страны — сборки экономики не только из отраслей, технологий или компаний, но и из территорий.

Новая пространственная организация страны должна:

  • Обеспечивать интеграцию в глобальный рынок, наиболее эффективную с точки зрения капитализации страны (повышения стоимости её активов — территории и рабочей силы);
  • способствовать ускоренному социально-экономическому развитию Российской Федерации, за счёт правильного распределения производительных сил по территории, причём не только как поставщика сырья на мировые рынки, но и производителя высокотехнологичной продукции;
  • обеспечивать связанность страны, открывающую доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста;
  • гарантировать удержание территории страны как «большого пространства».

Большинство территориально-диверсифицированных стран, показывавших в последние 40 лет устойчиво высокие темпы экономического роста, достигали их, как правило, за счёт опережающего роста нескольких регионов. Регионы-лидеры становятся центрами инновационного развития страны и демонстрируют новый тип экономического и социального роста для других территорий. Задачей последних становится не столько копирование пути развития вырвавшихся вперёд регионов-лидеров, сколько встраивание в формирующуюся в геоэкономическом пространстве глобального мира новую региональную иерархию — регионы-производители, регионы-посредники и регионы-финансовые центры.

В Российской Федерации должен быть сформирован новый опорный каркас пространственной организации, обеспечивающий достижение заявленных целей пространственного развития. Узлами опорного каркаса должны выступить крупные городские агломерации — инновационные и управленческие центры, концентрирующие в себе экономическую активность в стране и выступающие источником изменений.

Таких опорных регионов в России будет относительно немного. В настоящий момент в стране только один мегаполис мирового масштаба — Москва и один российского — Санкт-Петербург. Остальные 11 миллионников — города с населением в интервале от полутора до миллиона человек. В Восточной Сибири и на Дальнем Востоке нет ни одного миллионника (при том, что в Китае их около 100). Почти все крупнейшие города-миллионники за время между двумя последними переписями потеряли 2–5% своего населения, а Санкт-Петербург — 7%. Сейчас из 13 миллионников рост демонстрируют только Москва, Ростов-на-Дону и Волгоград.

При этом сложившаяся структура экономики крупных российских городов не отвечает их функциям в современном глобальном мире. Доля промышленного производства в ВРП превышает 50%, как, например, в Нижнем Новгороде. В то же время существует явный дефицит в оказании услуг по управлению экономикой и в сфере, обеспечивающей современную среду городской жизни, — торговле, финансовых, информационных, юридических, инновационно-инжиниринговых и тому подобных услугах. В силу этого в стране возникает дефицит центров управления и зоны так называемого «стратегического вакуума». Загруженные производством крупные города не управляют, а конкурируют в этой сфере со средними и малыми городами, блокируя их развитие. Причём конкурируют не только в своём географическом ареале, но и по всему миру, так как развёрнутые торговые сети минимизируют затраты на дистрибуцию (транспортная составляющая в них может быть значительно ниже затрат на поддержание бренда, а «виртуальная составляющая» в стоимости может превышать даже производственные издержки). Но стоимость традиционных активов в крупных городах — земли и рабочей силы — выше, чем в средних и малых. Поэтому чрезмерная концентрация населения при традиционной специализации ведёт к снижению роста крупных городов. Для Российской Федерации и для больших городов единственная ставка на возможный быстрый рост — переход к инновационному развитию и превращению их в полноценные центры управления (торгово-логистические и транспортные узлы, финансовые и кадровые центры, поставщики информации и технологий).

Опорные регионы, будут узлами опорного каркаса пространственной организации страны и должны «собирать» российскую территорию как основные транспортные узлы, зоны интеграции Российской Федерации с глобальной экономикой, территории концентрации центров управления товарными, финансовыми, информационными и миграционными потоками (чтобы даже в условиях развёртывания долгосрочного тренда депопуляции и обострения дефицита рабочей силы в 2006–2010 годы, в стране сохранились «точки роста»). Функции опорных регионов необходимо дифференцировать в зависимости от способа «сборки» территорий, производственной специализации последних и их внутренних кооперационных связей, типа связывающих их транспортно-коммуникационных инфраструктур, способа интеграции в глобальную экономику, а также спецификой этапа развития, который переживает российское общество и его хозяйственная система в настоящий момент.

Интеграция России в глобальный мир идёт по нескольким направлениям, имеющим свою географическую локализацию и культурно-экономическую специфику, задаваемую приграничным соседством: на Северо-Западе Российской Федерации — с Европейским Союзом; в центре и на Юго-Западе — со странами СНГ; на Юге — с исламским миром; на Юго-Востоке — со странами Азиатско-Тихоокеанского региона и в первую очередь с Китаем. Соответственно, во-первых, должна дифференцироваться государственная политика регионального развития и, во-вторых, выстроена пространственная организация, отражающая определённую иерархию регионов.

Итак, для адекватного включения российских регионов (их активов) в систему глобальных обменов необходимо, во-первых, изменить управление этими обменами (существующая система «вымывает» активы российских регионов, дооценивая их как капитал за рубежом), во-вторых, изменить статус этих активов, институционально оформив их как капитал, циркулирующий на открытом рынке, в-третьих, осуществить реновацию (реинжиниринг) находящихся в распоряжении регионов активов. В стране должны появиться своеобразные «узловые пункты» в системе глобальных обменов — «площадки» обращения активов, на которых они, собственно говоря, превращаются в капитал и дооцениваются. Речь идёт, таким образом, о создании нескольких «опорных регионов» как центров развития всей России 6. Пространственная организация распределения/местоположения таких «узлов» по территории Российской Федерации должна задать параметры новой административно-территориальной организации страны. Таким образом, современная российская государственная политика регионального развития не должна больше формулироваться в логике выравнивания уровня социально-экономического развития, а точнее — уровня индустриализации, субъектов федерации 7. Она должна стать политикой поляризованного развития, базирующейся на принципах концентрации ресурсов в «полюсах роста» и на системе волнового распространения инноваций в государстве 8.

«Опорные регионы» призваны задать новую связанность для России. Следовательно, федеральная политика регионального развития должна быть ориентирована на формирование системы связанных опорных регионов. Возможно, за счёт «укрупнения юрисдикции» и формирования из опорных регионов некой публично-правовой корпорации, основанной на общем бюджете, единых функциях, равном статусе в органах управления и так далее (наподобие Европейского Союза). Возможно, достижение этих целей может быть достигнуто за счёт разгрузки «опорных регионов» от содержания отстающего окружения, выделения их из этого окружения в виде наиболее динамичных городов или мегаполисов с вменением им функций национальных «окон-переходников» в глобальный рынок и девелоперов по отношению ко всей остальной территории страны 9. Возможно речь идёт о создании нескольких региональных демонстрационных программ по американскому образцу 10. Им может быть придан особый правовой статус 11, вплоть до статуса субъекта федерации, аналогично Москве или Санкт-Петербургу 12. Фактически должен быть легализован сложившийся в системе глобальных обменов особый статус «регионов-городов».

Базой для новой региональной организации должна стать новая экономика. Старая экономика вполне адекватно отражалась старой региональной (административно-территориальной и экономико-фискальной) организацией. Но старая экономика, как и старая территориальная организация Российской Федерации не обеспечивает эффективной капитализации страны и её регионов. При этом новая экономика отнюдь не сводится к промышленности высоких технологий 13. В пространстве должны быть развёрнуты торговые системы, работающие с наиболее инновационноемким сектором экономики — конечным потреблением 14. Кроме того, они должны выступить логистическими центрами для потоков товаров, финансов и информации. Инновационное лидерство должно выражаться в управленческих инновациях. Стремясь к стратегическому лидерству в стране и в мире, российские «опорные регионы» будут вынуждены решить проблему удержания на своей территории наиболее активного и инновационного человеческого капитала. Поэтому в новой экономике, являющейся базой для новой сборки страны, необходимо выделить ещё один инновационный сегмент — культурно-средовой 15.

Основанием признания того или иного региона «опорным» должна являться его стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны. Поскольку такая инициатива предполагает масштабное действие, постольку управление им в условиях отсутствия централизованного государственного управления требует создания стратегических партнёрств власти и бизнеса. Пока такие партнёрства не сформируются на территории, она не сможет выполнить функцию «опорного региона», даже располагая для этого отличными объективными предпосылками в виде наличия транспортного узла, крупной городской агломерации и так далее.

Государственная политика Политика выравнивания уровня развития регионов Поляризованное развитие
Цель Освоение ресурсов территорий в рамках национального рынка 16 Повышение капитализации регионов в геоэкономическом масштабе
Основные параметры Выделение регионов на основе усреднённого (сбалансированного в стране) социально-экономического потенциала Создание «зон роста» — «опорных регионов», генерирующих инновационную волну
Административно-территориальное деление Выделение географически сопряжённых территорий, сохранение существующей федеративной структуры Укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, признание за ними другого статуса, чем у обычных административно-территориальных единиц, а также общий кооперативный бюджет данных регионов, кооперативные проекты, единое управление их системой
Экономическая база Индустриализация Новая экономика
Базовый механизм управления Администрирование Стратегические партнёрства

Новая типология регионов

Можно предположить, что дальнейшая интеграция Российской Федерации в глобальную экономику в ближайшее время приведёт к выделению на её территории следующих основных типов территориальных образований.

Глобальные города:

«Мировые города», оказывающие существенное влияние на глобальную экономику (Лондон, Нью-Йорк, Токио). Пока на статус «мирового города» в России есть только один претендент — Москва, оказывающий существенное влияние, на распределение сил на двух значимых сегментах глобального рынка — сырьевом (в первую очередь углеводородов) и безопасности. Однако позиции Москвы слабы на других более значимых международных рынках — финансовых, юридических, информационных, транспортно-логистических и полноценным «мировым городом» Москва пока не может считаться.

Центры инновационного развития:

На территории Российской Федерации в настоящий момент практически отсутствуют инновационные зоны. Старые наукограды и ЗАТО с функцией концентрации инновационных сил не справляются. Западный опыт собирания национальной инновационной системы на базе крупных университетов не может быть реализован в силу того, что таких современных университетов в России пока нет. Пространственное развитие должно интегрировать в себя инновационную и образовательную политику. Инновационное развитие может быть обеспечено только за счёт подстегивания развития городов, активизации урбанистических процессов и выделения городов-«чемпионов роста» (возможно, за счёт придания им особого правового статуса).

Территории технологического трансферта:

В случае сохранения относительно быстрых темпов роста российской экономики в течение пяти — десяти лет произойдёт коренное технологическое её преобразование. Пока это будет происходить за счёт импорта массовых стандартных технологий, а основным импортером будут иностранные фирмы, разворачивающие процессинговые центры в России и рассчитанные на поставку продукции на растущий внутренний рынок. Для этого на территории Российской Федерации могут быть созданы зоны технологического трансферта (процессинга и аутсорсинга). Очевидно, что они могут развиваться вблизи крупных сегментов внутреннего рынка и точек общенациональной дистрибуции. Размещение процессинговых центров возможно только в населённых пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной рабочей силы и организованной урбанистической средой жизни, а также находящихся в коммуникационной доступности (в створах международных транспортных коридоров, в портовых комплексах). Зона технологического трансферта в ближайшие годы в России может возникнуть только вдоль европейского транспортного коридора № 9. Процесс предполагает расчистку индустриальных участков для внешних инвестиций, развитие городских агломераций.

Промышленные территории:

Территории старопромышленных регионов, производственно-технологическая база и система расселения которых создана ещё в период советской индустриализации. Это — регионы, основанные на устаревающих стандартных технологиях, ориентированные на замкнутые локальные или стационарные рынки, которые слабо развиваются. Данные регионы будут в обозримой перспективе стагнировать, выступая в качестве «внутренней деревни» — поставщика рабочей силы для регионов группы роста. В то же время данные регионы будут сильно внутренне дифференцироваться в зависимости от динамики этнокультурных и миграционных процессов. Наиболее сложной ситуация может оказаться в тех из них, где сохранится достаточно высокий естественный прирост населения и конкуренция за доступ к основным экономическим ресурсам не только между отдельными индивидами, но и относительно крупными социальными группами. Речь идёт прежде всего о Юге европейской части России.

Сырьевые территории:

Старый сырьевой комплекс был рассчитан на обеспечение внутренней экономики и его экспортная переориентация потребует преобразований в системе расселения и транспортной организации (развитие экспортных трубопроводов и портового хозяйства, дезурбанизация районов Севера, вахтовое освоение новых сырьевых регионов и концентрация в них капиталовложений). Наибольшую проблему будут представлять относительно крупные города, действующие в зоне сырьевых разработок. Переход на импортные технологии разработки природных ресурсов потребует сокращения нового населения на Северных территориях. Очевидно, что территории, занимаемые коренными малочисленными народами не могут управляться по урбанистическому типу и им должен быть придан особый правовой режим, обеспечивающий сохранение исторических прав народов на территорию в сочетании с централизованным государственным управлением при эффективном общественном контроле над ним.

Зоны безопасности:

Безопасность обеспечивается на базе геополитических, а не геоэкономических технологий. По мере обесценивания данных технологий для России будет возрастать бремя содержания приграничных территорий и военной индустрии, а также дислоцированных на территории воинских подразделений. Это требует перестройки модели распределения ВПК по территории и реорганизации пограничной зоны. Она должна быть выделена не как прилегающая к линии границы территория с особым административным режимом, а как регион соприкосновения с другими геоэкономическими и геокультурными пространствами. Для этих территорий это означает выделение трёх «точек (узлов) сбора» регионов: транспортно-логистического (точка остановки и переработки груза, управления его движением), торгового и культурного. Эти «точки» могут располагаться за пределами Российской Федерации или внутри страны. Пространство до этих точек будет транзитным, управляемым. Для России в случае выбора сценария роста её присутствия на мировых рынках становится задачей номер один расширение действия собственных торговых сетей за пределами национальных границ.

Безусловно, предложенная типология не является единственно возможной. Для проведения целенаправленной и целеустремлённой региональной политики нужно дополнить разрабатываемую типологию оценкой тех механизмов и технологий государственного управления, которые могут быть применены к данному типу территории. Это задача ближайшего будущего.

Предварительные выводы

Итак, стране необходима новая государственная региональная политика — политика пространственного развития, адекватная существующей социально-экономической и политической ситуации не только в стране, но и в глобализующемся мире. Россия позже других индустриально-развитых стран вступила в эпоху так называемой «региональной революции», когда происходит смена парадигмы развития территорий и населённых пунктов. Особенность момента заключается в том, что границы рынков постепенно раздвигаются и больше не совпадают с пределами государства и национальной экономики. Национальный хозяйственный комплекс утрачивает свою самодостаточность и внутреннюю сбалансированность как совокупность взаимодополняющих отраслей и производств. В силу этого старые экономические регионы России, её поселения, обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации. С этого момента статус российских территорий в данной системе глобальных обменов определяется их способностью задавать параметры экономических обменов, «гео»-экономическим влиянием.

Возникают новые требования к системам управления региональным развитием. Стратегии регионального развития, разрабатываемые как на уровне регионов, так и на уровне федерального центра должны стать стратегиями позиционирования в открытых рынках, а не набором внутрирегиональных мероприятий. В программах социально-экономического развития регионов должен быть введён в качестве обязательного раздел, посвящённый оценке уровня и качества пространственного развития данного региона и его положения в пределах федерального округа, страны в целом и для всех приграничных субъектов федерации — в мировом макрорегиональном контексте.

В современных условиях конкуренцию регионов за активы выигрывает не тот, кто производит товары, а тот, кто управляет их потоками, кто привлекает финансы, права, технологии, наиболее квалифицированные кадры. В силу чего целью регионального развитиястановится увеличение капитализации региона — рост стоимости активов, находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных обменов. В условиях открытого рынка это ведёт к концентрации мобильного капитала в наиболее капитализированном регионе, так как активы стекаются туда, где их стоимость максимальна. Например, перемещение специалиста из периферии в центр автоматически повышает стоимость его рабочей силы; целый ряд видов деятельности для своего осуществления требуют определённого уровня концентрации населения на территории, инфраструктуры целесообразно разворачивать в виде связанных пакетов и так далее.

Из этого, в частности, вытекает, что практики государственного управления региональным развитием должны выбираться и применяться в логике капитализации территориальных активов — земли, рабочей силы, культурных ценностей и так далее. В качестве основания подобной работы на федеральном уровне должна быть принята Генеральная схема пространственного развития и расселения Российской Федерации.

Необходимо перестроить систему государственной статистики таким образом, чтобы она в качестве наиболее важного параметра фиксировала до настоящего момента неодооцениваемые характеристики регионального развития: объём и ценовые параметры оборота недвижимости; более детальная характеристика направленности миграционных потоков, включая оценку маятниковой миграции; объём перевозок не в целом по административным регионом, а по отдельным транспортным направлениям (магистралям, коридорам и так далее); качество жизни и социального самочувствия населения.

Необходимо выстроить государственную оценку совокупного экономического веса региона не только через систему валовых и стоимостных показателей работы его предприятий, но и через регистрацию существующих и складывающихся на его территории кластеров 17.

Необходимо выработать систему управления, обеспечивающую мобильность активов, такое их перемещение и трансформацию, которые способствовали бы в конечном итоге росту их капитализации. Современное государство должно пользоваться всем инструментарием «финансового управления» и механизмами регулирования — установления стандартов, общих норм, арбитража споров и так далее. Возможно, что пора поставить вопрос о переходе к так называемому «конкурентному федерализму» 18.

Наиболее важное место в системе государственного управления должно занять комплексное управление качеством человеческого и социального капитала — включая проблемы трудовой и образовательной миграции, расселения, социальной стратификации, координацию усилий в сфере образования, здравоохранения, спорта и культурной политики.

В этой ситуации ставка должна быть, по всей видимости, прежде всего сделана на выделение в пространстве страны наиболее динамичных городов или мегаполисов, с вменением им функций национальных «окон-переходников» в глобальный рынок и девелоперов по отношению ко всей остальной территории страны 19. Эти «регионы-города» должны составить каркас новой пространственной организации страны на ближайшие 10–15 лет.

Приме­чания:
  1. Например, в Россию уже пришли или планируют приход крупнейшие мировые торговые системы (Auchan, Metro AG, Wal-Mart и другие). На оптовом и розничном рынке продовольствия и потребительских товаров они будут определять общую политику в столичных городах уже в ближайшие годы. Оборот трёх московских торговых центров Metro за 2002 год составил около $ 90 млн. Представители торговой сети заявляют, что их выход на московский оптовый рынок понизил на нём цены на 15–30% за год. Интересно, что за крупными российскими торговыми сетями, активно развёртывающими свою деятельность в регионах, как правило, стоят крупные корпорации (Альфа — «Перекрёсток», БИН — БИН, «Планета-Менеджмент» — «Гастроном-Эконом», аффилированные с «Собинбанском» структуры учреждали «Седьмой континент» и так далее). Расчёт строится на том, что торговые сети в ближайшие годы займут доминирующую позицию на оптовом и розничном потребительском рынке в крупных торговых центрах России. По самым скромным подсчётам, оборот торговой недвижимости в 2002 году составил около $ 600 млн., увеличившись по сравнению с 2001 годом на 15–18 процентов.
  2. Хотя темпы роста этих диспропорций в последние годы упали.
  3. В докладе «Совета по национальным стратегиям», опубликованном весной 2003 года в Москве, говорится, что офшорная Group MENATEP контролирует приблизительно 61% акций ЮКОСа, собственником большей части активов НК «Сибнефть» значится британская компания Millhouse Capital, 11 февраля 2003 года корпорация British Petroleum заявила о своём решении создать совместно с «Альфа-групп» и «Access/Renova» нефтяной холдинг NewCo, Ruhrgas постоянно наращивает свой пакет акций «Газпрома» и так далее.
  4. Именно эти показатели сегодня называют региональные девелоперы за рубежом в качестве критериев (целей) регионального развития (Malizia, Emil E. and Edward J. Feser. Understanding Local Economic Development. New Brunswick, NJ, Center for Urban Policy Research, Rutgers University, 1999).
  5. Здесь необходимо учитывать, что само государственное управление может быть рассмотрено исторически в логике смены технологических платформ. Доминирование институционального подхода возникает только в последней четверти ХХ века на фундаменте других реализованных и, можно сказать, материализованных, технологий госуправления. Более того, вытеснение предыдущих технологических платформ происходит лишь в меру того, насколько их осуществление принимается другими социальными субъектами — крупными городами, ТНК или профессиональными сетями. Как и в других областях, речь идёт не об отказе, а скорее — о сбросе технологий и формировании новой технологической кооперации в сфере управления.
  6. Возможно, что «опорные регионы» должны выступить в качестве девелоперов по отношению к остальной территории страны, а потому, с одной стороны, должны выдвигать соответствующие собственные программы, а с другой стороны, должны поддерживать чужие инициативы.
  7. Сегодня в Российской Федерации «слипшиеся» регионы-«национальные чемпионы» и отстающее их окружение блокируют государственную политику регионального развития. Очевидно, что она должна быть иной по отношению к «чемпионам» и аутсайдерам. Но идеология выравнивания, закреплённая в сложившихся механизмах управления региональным развитием, приводит к усреднению показателей по стране, причём происходит своеобразный «голландский аукцион», то есть выравнивание по «замыкающим» в ряду развития.
  8. Концепция поляризованного развития в развитых странах пришла на смену концепции гомогенного, или равномерного развития, предусматривавшей равномерное «диффузионное» распределение государственных капиталовложений между регионами, нуждающимися в государственной поддержке, ещё в 1960-е годы. Само понятие «полюса роста» одним из первых ввёл в научный оборот в начале 1950-х годов французский экономист Ф. Перру, занимавшийся проблемами региональной экономики и политики. Согласно его представлениям, экономический рост идёт не повсеместно, а имеет очаговый характер. «Полюса роста», по его определению, — это агломерации предприятий, сконцентрированных в определённых местах, где экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». Это и есть «поляризованное» развитие.
  9. В СССР был опыт введения опорных регионов как девелоперов территорий. В 1923 году в этих целях была образована Уральская область в индустриальном регионе, а в 1924 году Северо-Кавказский край — в сельскохозяйственном.
  10. Их сущность состоит в том, что на определённых условиях ответственность за определение методов реализации федеральной политики передаётся на субфедеральный уровень. К таким условиям относятся:
    • конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;
    • конкретный ограниченный срок действия (обычно от 3 до 5 лет);
    • отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;
    • мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

    Ответственность за выработку целей федеральной политики сохраняется за федеральными органами законодательной власти. Федеральные органы исполнительной власти несут ответственность за определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Таким образом им делегируется право на изменение порядка реализации федерального законодательства. Это изменение является временным, ограниченным рамками отдельных территорий. При этом реформа федерального законодательства в целом остаётся прерогативой органов представительной власти. Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения изменения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощённый порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.

  11. В 1995 году в Японии закон «О децентрализации» узаконил «ключевые города» (Тюкаку Си) и расширил права «ассоциаций обширных районов». «Ключевые города» — это города с населением свыше 300 тыс. и площадью более 100 кв. км, которым предоставляются расширенные по сравнению с обычными городами полномочия.
  12. Правда, с оговоркой, что для последних территория субъекта может быть расширен до мегаполиса.
  13. Согласно исследованию консультационной компании «McKinsey», источником роста производительности в США с 1995 по 1999 год был не подъём спроса в результате искусственного бума на рынке ценных бумаг, как это декларировалось ранее. В наибольшей степени этому росту способствовали управленческие и технологические инновации всего лишь в шести сферах, где наиболее сильна конкуренция, в том числе оптовая и розничная торговля, системы безопасности, полупроводники, производство вычислительной техники и средств связи. С 1987 по 1995 годы рост производительности труда в американской экономике обеспечивался за счёт розничной торговли.
  14. Инновационное движение в экономике (сегодня охватывает всю общественную жизнь) начиналось после Второй мировой войны как определённая политика компаний, работающих на потребительский рынок: острая конкурентная борьба на рынках сбыта, насыщенность рынков, а также падение нормы прибыли при постоянном росте основной части капитала привели «пионеров капитализма» к мысли о смене стратегии — не толкаться на одном и том же рынке одних и тех же товаров, а расширять рынок за счёт постоянного обновления продукции, создавая тем самым постоянно новых потребителей и новые потребности (хорошо укладываясь в кейнсианскую модель экономики это создало, в конечном счёте, «потребительское общество»). Но главным было сконструировать новую модель организации производственно-экономических процессов. Это было сделано за счёт построения системы так называемых «промышленных исследований» (Industrial Research). Традиционное отношение «научное открытие — его инженерное применение-изобретение — появление образцов новых потребительских товаров на базе инженерных изобретений — массовое производство новой продукции» было перевёрнуто: исходной стала задача обеспечить производство сменяющих друг друга товаров с новыми потребительскими качествами и вменить эти товары потребителям, а в связи с этим постоянно перестраивать производство, а также поставить инженерные разработки и научные исследования в жёсткую зависимость (прямую организационную в случае крупных компаний и экономическую для всех остальных) от требований все ускоряющейся динамики рынка-производства. В результате срок от инженерного изобретения до появления нового товара сократился с 20–30 лет до года и менее, а некоторые товарные группы обновляются не менее двух раз в год. Отсюда такой высокий спрос на знания (научно-технические и гуманитарные — в той мере, в какой они технологизируются), которые стали не просто культурной ценностью общества, но непосредственной производственной силой.
  15. Для менеджмента и наиболее квалифицированной части персонала инновационной компании очень существенна социально-культурная среда территории, а для других членов их семей, включая детей, важны возможность выбора престижной работы и мест учёбы. Все вместе эти характеристики составляют «инновационный климат» территории (который очень близок инвестиционному).
  16. Характерное противоречие в концепции выравнивания вскрывается при рассмотрении проблемы Калининградской области. Старая концепция выравнивания исходила из достижения регионом среднего для всей страны уровня социально-экономического развития. Применительно к Калининграду постоянно ставится вопрос о выравнивании уровня развития с соседними регионами — Литвой и Польшей. Ресурсов для достижения такого паритета внутри Калининградской области нет. Поэтому в различных проектах её развития ставится вопрос о выделении таких ресурсов Российской Федерации и «закачивании» их в область.
  17. В глобальном мире на устойчивое экономическое развитие могут претендовать те территории, которые обладают кластерами — географически локализованной совокупностью взаимосвязанных между собой компаний и институтов, совместно обеспечивающих глобальную конкурентоспособность региона. В большинстве стран данные кластеры выявляются и учитываются через так называемые коэффициенты локализации или межотраслевые балансы, балансы инновационных обменов и так далее.
  18. Концепция конкурентного федерализма была впервые представлена в работах канадского политолога А. Бретона. (Breton A. Competitive Goverments. An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge. 1996.)
  19. Например, такими «опорными регионами» могли бы стать: шарнирный мегаполис Владивосток — Хабаровск на Дальнем Востоке, агломерация Новосибирск — Барнаул — Кемерово — Новокузнецк с инновационным центром в Томске, агломерация Екатеринбург — Челябинск — Тюмень с инновационным центром в Перми на Урале, агломерация Воронеж — Луганск — Харьков — Ростов-на-Дону — Краснодар — Ставрополь с Новороссийским и Туапсинским портовыми комплексами на юге страны, Москва и Санкт-Петербург на Северо-Западе. Также возможно формировании сетевого мегаполиса в Приволжье через связывание городов-миллионников — Самары, Саратова, Тольятти, Уфы, Казани или Нижнего Новгорода.
Источник: Формула развития. Сборник статей: 1987–2005. — Москва, Архитектура-С, 2005. // Электронная публикация: Центр гуманитарных технологий. — 20.03.2009. URL: https://gtmarket.ru/laboratory/expertize/2009/2241
Публикации по теме
Новые статьи
Популярные статьи