Представительство интересов российского бизнеса в Европейском Союзе

Широкое распространение практики представительства корпоративных интересов в Брюсселе обусловлено уникальностью институциональной и правовой архитектуры Европейского Союза (ЕС). У 80 процентов правовых норм, действующих сегодня на территории стран ЕС, брюссельское происхождение ¹. Институты Союза — Европейская комиссия, Совет и Европейский парламент регулируют ключевые аспекты деятельности экономических операторов в таких областях как таможенная, антимонопольная, энергетическая политика («первая опора» ЕС), а субъектами законодательных актов ЕС становятся как государства — члены Союза, так и отдельно взятые компании. Естественно, что для эффективной работы и снижения рисков бизнесу необходимы ресурсы информации и влияния, позволяющие позиционировать свои интересы перед брюссельским истеблишментом.

После Вашингтона, Брюссель — второй мировой эпицентр лоббистской деятельности. В 2000 году в «европейской столице» было зарегистрировано 2600 групп интересов, обладающих собственным офисом. Из них 32 процента приходилось на европейские торговые федерации; 20 процентов — на частные консалтинговые кабинеты; 13 процентов — на представительства транснациональных корпораций; 11 процентов — на европейские неправительственные организации; 10 процентов — на национальные ассоциации предпринимателей и профобъединения; 6 процентов — на представительства европейских регионов; 5 процентов — на международные организации и 1 процент — на научно-исследовательские центры (Think Tanks) ². Учитывая, что лоббированием можно заниматься и «дистанционно», о реальном масштабе явления можно лишь догадываться. Только по официальным данным Еврокомиссии на 1992 год, количество организаций, в той или иной форме занимающихся лоббированием, приближалось к 3 тысячам, а число лоббистов — к 10 тысячам человек. Другие источники приводят цифры от 13 до 50 тысяч (!). Что касается расходов на лоббистскую деятельность, Комиссар ЕС от Эстонии Сийм Каллас, отвечающий за административные вопросы, аудит и борьбу со злоупотреблениями, оценивает их объём в 60–90 миллионов евро в год ³.

Классифицировать брюссельские лобби по одному или даже нескольким признакам непросто. Официальный подход Еврокомиссии заключается в делении групп интересов на организации коммерческого и некоммерческого характера ⁴. Этот критерий, впрочем, вряд ли даст представление о масштабах корпоративного лоббирования, в рамках которого с одинаковым успехом используются как коммерческие организации (частные консалтинговые кабинеты), так и некоммерческие структуры: европейские ассоциации, правительственные каналы, а так же всевозможные НПО, часть которых полностью или частично подконтрольны бизнесу (так называемые Business-Organized NGO или — BONGO).

Несмотря на довольно мягкую регламентацию, лоббирование институтов Европейского Союза абсолютно легитимно. Официальный Брюссель не только не осуждает, а наоборот — приветствует подобную практику, что объясняется банальным дефицитом экспертизы. Европейская комиссия насчитывает всего около 27 тысяч функционеров — довольно скромный штат в сравнении с объёмом работы, приходящейся на этот орган как на «мотор» европейской интеграции.

Кадровый дефицит приводит к тому, что над сложнейшими досье работает порой всего несколько человек, включая стажеров, а функции руководителя проекта (Chef de Dossier) возлагаются порой на низшие административные чины. Таким образом, функционеры заинтересованы в контактах с профессионалами, способными предоставить компетентное мнение по вопросам, подлежащим законодательному регулированию на уровне Союза. В свою очередь, лоббисты получают возможность использовать экспертизу в качестве ресурса, позволяющего им склонить институты ЕС в свою сторону. Согласно политологу Питеру Бауэну ⁵, такая модель взаимоотношений больше всего напоминают рынок, где доступ к платформе принятия решений приобретается в обмен на экспертизу по наиболее актуальным для каждого института вопросам.

Этот своеобразный бартер осуществляется в Брюсселе на нескольких уровнях. Наиболее институционализированный механизм давления — участие в «консультативных комитетах» (committees или taskforces), независимо учреждаемых каждым из институтов Союза. По данным исследователя и практикующего лоббиста Ринуса Ван Шенделена, в работе 2700 комитетов принимает участие около 50 тысяч экспертов, в равных пропорциях представляющих государственный сектор и гражданское общество ⁶ (представители корпоративных интересов составляют примерно треть последней группы — около 8 тысяч специалистов). Однако, наиболее эффективны как раз менее формальные каналы. В этом отношении, рестораны и кафе «европейского квартала» снискали себе репутацию не менее влиятельных центров власти (Loci of Power), чем кабинеты европейских функционеров.

Обладание экспертизой не ведёт к успеху автоматически. Если продолжить метафору рынка, лоббист должен знать кому, за сколько, и в какой момент эту экспертизу продать. Необходимость учитывать эти тонкости делает лоббирование сродни искусству, однако есть и общие правила. По мнению Шенделена, основное из них — «правило трёх П» ⁷. Прежде чем приниматься за дело, лоббист должен узнать все о ключевых фигурах (Персоны), векторах их интересов и том, как можно на них сыграть (Позиции), и, наконец, — о механизмах принятия решений внутри брюссельского «чёрного ящика» (Процедуры).

Успех зависит и от ресурсов организации, которую лоббист выбирает в качестве плацдарма. Эксперты используют стратегию многоуровневого лоббирования, позволяющую обойти слабые и использовать сильные стороны каждой организации.

Наиболее традиционной формой представительства интересов считаются европейские ассоциации (еврогруппы). Как правило, они связывают национальных представителей (отдельные фирмы или целые объединения) той или иной отрасли, будь то металлургия, фармацевтическая промышленность либо сельское хозяйство. Ключевое преимущество таких организаций заключается в их репрезентативности. Институты Союза руководствуются демократическими принципами, поэтому, чем многочисленней группа, тем больше внимания она сможет на себя обратить. Однако лоббировать интересы отдельной компании через еврогруппу не слишком эффективно. Ведь при выработке коллективной позиции интересы нивелируются, в результате чего позиция группы редуцируется к «наименьшему общему знаменателю» интересов членов ассоциации. Поэтому фирмы нередко воспринимают подобное членство как необходимую бюрократическую процедуру ⁸, (дающую, впрочем, некоторые привилегии), а для достижения своих целей используют другие каналы.

Самым эффективным способом лоббирования признано открытие в Брюсселе собственного офиса. Правда подходит такое решение лишь крупным корпорациям — как из-за дороговизны аренды (более 100 тысяч евро в месяц ⁹), так и по соображениям целесообразности. В основе такой стратегии, лежит, согласно Шенделену, постоянное взаимодействие штаб-квартиры компании со своим брюссельским офисом (отсюда и название стратегии — «Shuttle Lobbying» то есть челночное лоббирование). При анализе ситуации и выработке сценариев штаб-квартира компании опирается на экспертизу ad hoc групп, объединяющих специалистов PR-, Sales- и юридического подразделений, а так же (в зависимости от организационной структуры компании) менеджмент подразделений по стране и по продукту. Со своей стороны, брюссельский форпост снабжает своё руководство оперативной информацией, получая в обмен, во-первых, — план действий, согласованный на уровне Совета директоров, а во-вторых, — междисциплинарную экспертизу, открывающую перед компанией возможности, выходящие далеко за рамки консультативных. Так, по данным Шенделена, программа Европейского Союза «Open Market 1992» была впервые предложена компанией Philips в 1982 году ¹⁰. Понятно, что обеспечить себя ресурсами для такой работы под силу не каждой даже крупной группе. Гораздо более экономичный вариант — доверить дело профессиональным посредникам.

Услуги частных консалтинговых кабинетов открыты бизнесам любого калибра, а также — институциональным клиентам. Согласно одному из исследователей проблемы Кристиану Лаусэну, ¹¹ в 1999 году в Брюсселе было зарегистрировано 290 фирм с совокупным оборотом до 663 миллионов евро, специализирующихся на юридическом (53 процента фирм) и политическом (30 процентов) консалтинге, а также на решениях в области менеджмента (12 процентов) и Public Relations (5 процентов).

К числу преимуществ частных кабинетов следует отнести их специализацию в одном из перечисленных направлений и внушительное меню услуг — от мониторинга повестки дня и подготовки программных документов (position papers) до представительства на форумах и рабочих группах и организации встреч с официальными лицами. Впрочем, стоит иметь в виду, что профессионализм частных консультантов ещё не гарантирует клиенту стопроцентного успеха. В отличие от Вашингтона, где лоббирование традиционно понимается как «advocacy» (то есть непосредственная защита интересов клиента), брюссельские эксперты ограничиваются «подготовкой почвы» и крайне редко выступают на стороне клиента как адвокаты ¹². Кроме того, сами функционеры Комиссии довольно скептически относятся к компетентности профессиональных лоббистов ¹³ (в особенности — если речь идёт о PR консультантах).

Интересы неевропейских корпораций также представлены на всех уровнях, начиная с бизнес ассоциаций и заканчивая консалтинговыми агентствами, половина из которых, согласно Лаусэну, принадлежит транснациональным группам. Самой влиятельной группой неевропейского происхождения по праву считается Европейский комитет Американской торгово-промышленной палаты (EU Committee of AmCham), ежемесячно распространяющий более 10 тысяч программных документов ¹⁴. Интересы американских корпораций представлены и на уровне Трансатлантического Бизнес Диалога (TABD) объединяющего Европейский круглый стол промышленников (ERT) с такими гигантами как Boeing, Enron, IBM и Ford.

Довольно успешным (и поучительным для России) выглядит и опыт лоббирования групп интересов Стран Центральной и Восточной Европы (СЦВЕ) перед вступлением в Евросоюз в 2004 году. Как отмечает специалист по данному региону Ньевес Бораган, деловые круги СЦВЕ своевременно осознали важность прямого присутствия в Брюсселе — уже в 2001 году более 40 процентов компаний оценивали лоббирование на европейском уровне как «очень важное» ¹⁵. Несмотря на сильную фрагментацию (что характерно и для российских групп интересов), ранняя «мобилизация» позволила бизнесменам СЦВЕ обозначить свои интересы уже в ходе переговоров о вступлении в Союз. Присутствие на переговорах в Брюсселе так же позволило предпринимателям заблаговременно адаптироваться к изменениям нормативного окружения, связанного с обязательной имплементацией странами-кандидатами норм европейского права (aquis communautaire), и укрепить свой имидж, как на домашнем рынке, так и в глазах европейских партнёров ¹⁶.

Всё сказанное позволяет оценить вызовы и перспективы продвижения интересов российского делового сообщества в Евросоюзе. Присутствие в Брюсселе могло бы позволить российскому бизнесу полнее использовать возможности сотрудничества с ЕС. Помимо дружественной конъюнктуры (в 2005 году Россия вышла на третье место среди торговых партнёров ЕС, после США и Китая, сохранив первенство по энергии ¹⁷), расширению масштабов присутствия благоприятствуют и качественные изменения. Речь идёт о «Дорожной карте» по Общему экономическому пространству (ОЭП), ставящей целью создание «открытого и интегрированного рынка между Россией и ЕС» ¹⁸. Позитивный эффект от сближения экономик связан, в первую очередь, с перспективой постепенного распространения на Россию свободы перемещения товаров, капиталов, услуг и людей, что позволит российским бизнесам не только увеличить объём торговли, но и диверсифицировать экспортный портфель (пока в нём преобладают сырье и энергоресурсы). При этом российские экспортёры уже сегодня испытывают затруднения, связанные со сложностью европейского законодательства. По данным Eurochambers, к наиболее проблемным правовым областям относятся таможенные процедуры, антидемпинговое законодательство, нормы контроля над качеством, а так же экологические и технические стандарты ¹⁹.

Пролоббировать что-либо в области норм, в соответствии с которыми европейский рынок функционирует уже полвека, у российского бизнеса вряд ли получится. Однако представительство в Брюсселе смогло бы обеспечить российских экспортёров как информационной поддержкой по вопросам европейского законодательства, так и консалтинговыми решениями по сопровождению экспортных или инвестиционных проектов.

Спрос на экспертизу в области российско-европейских отношений можно прогнозировать и в связи с потенциальными трансформациями законодательного регулирования на внутреннем рынке Российской Федерации. «Дорожная карта» (2005 год), как и Соглашение о Партнёрстве и Сотрудничестве (1997 год) предусматривают, что интеграция будет осуществляться через сближение законодательных баз России и ЕС. По мнению российских экспертов ²⁰, это будет фактически означать постепенное введение Россией норм европейского права. Такой сценарий не лишён позитивных сторон. По мнению европейских компаний именно несовершенство законодательной системы сильнее всего препятствует торговому сотрудничеству с российскими партнёрами ²¹ и негативно сказывается на инвестиционном рейтинге России. ²² Однако, снижая риски и административные барьеры для иностранных инвесторов, курс на европейское право поставит российские бизнесы перед необходимостью адаптироваться к изменившимся «правилам игры», что может привести к снижению их конкурентоспособности. Присутствие в Брюсселе и в этом случае может обеспечить российских предпринимателей необходимой поддержкой и смягчить «шок» от перехода к новым принципам регулирования.

Тенденции последних месяцев (открытие в Брюсселе «Центра российского бизнеса в Европе» (ЦРБЕ ²³), планируемая «Газпромом» PR-компания направленная на улучшение имиджа группы в странах ЕС и США ²⁴) отражают стремление деловых кругов России играть более активную роль на брюссельской шахматной доске. А значит, можно с уверенностью прогнозировать рост рынка консалтинга в сфере российско-европейских отношений.