Гуманитарные технологии Аналитический портал • ISSN 2310-1792

Между децентрализацией и демократизацией: глобальное значение развития городского управления. Лекция Блэра Рубла

Блэр А. Рубл (Blair A. Ruble) — доктор политических наук, директор Программы глобального устойчивого развития при Центре Вудро Вильсона (Woodrow Wilson Center), старший советник Института Кеннана (Kennan Institute), специалист по развитию и урбанистике, автор нескольких книг о России и Украине. Опубликовал, в частности, книги по истории развития Санкт-Петербурга и Ярославля. Публикуемый текст представляет собой стенограмму лекции, прочитанной в Открытом университете (Чебоксары) в 2003 году.

Когда 12 октября 1999 года мир приветствовал рождение шести миллиардного обитателя, человечество вступило в новый урбанистический век. В 2000 году горожане составляли 41 процент населения мира, а к 2005 году, впервые за всю историю развития человечества, в городах будет проживать половина населения. Расчёты экспертов ООН и Всемирного Банка показывают, что к 2050 году более 80 процентов человечества станет городским, и если большинство жителей планеты будет горожанами, то значение урбанизации возрастает чрезвычайно. Таким образом урбанизация и сопутствующие ей явления становится наиболее важными факторами развития общества.

В ХХI веке городские зоны займут лидирующее положение, причём увеличится не только количество городов, но и их размеры. Наблюдается следующая динамика роста «городов-миллионеров»: в 1900 году их было 11, в 1990 году — 105, а к 2015 году их число возрастёт до 248. Мегаполисы с населением 10 и более миллионов жителей разрастутся до невиданных размеров. Согласно статистическим данным, приведённым в Докладе о перспективах развития урбанизации в мировом масштабе, опубликованном ООН в 1998 году, ожидается, что к 2012 году население Токио достигнет 28 миллионов человек, население Бомбея (Индия) и Лагоса (Нигерия) — соответственно 26 и 24 миллионов, а население Мехико и Сан-Паулу, двух крупнейших городов Латинской Америки, приблизится к 20 миллионной отметке.

В ходе дискуссий о проблемах урбанизации выясняется, что следует рассматривать не только сами города, а целый комплекс связанных с ними проблем. Наряду с социально опасными городскими зонами, существуют и благополучные в социальном отношении города. Но в целом, учитывая целый ряд факторов, таких как стремительный рост городского населения, высокий уровень насилия и преступности, сильное загрязнение окружающей среды, недостаточно обоснованная политика децентрализации, а также политическое беззаконие, города следует отнести к потенциально взрывоопасным зонам. Исследования городских зон, проводимые в различных уголках мира, указывают на частое отсутствие у городских властей государственного мышления, что является основной и единственной причиной их неспособности удовлетворять насущные потребности растущего городского населения.

Правительства городов, наделённые соответствующими законными полномочиями, должны стремиться сделать свои города более привлекательными для жителей. Городские власти должны интенсивно вовлекать горожан в процесс принятия жизненно важных для них решений. Особенно продуктивными являются политические механизмы, которые позволяют горожанам активно участвовать в распределении ресурсов, в планировании городской жизни, и при этом чутко реагируют на все требования жителей города. Только отлаженный механизм управления способен уловить любое отклонение от стабильного курса развития.

В начале 2000 года два выдающихся канадских урбаниста — Марио Полиз (Mario Polese) (Квебекский университет, Монреаль) и Ричард Стрен (Richard Stren) (Торонтский университет) — опубликовали фундаментальное исследование, озаглавленное «Социальная устойчивость городов» (Social Sustainability of Cities). Полиз и Стрен утверждали, что основным стимулом развития городов во всём мире является, по их выражению, «социальная устойчивость», или, цитирую: «политика и институты, обеспечивающие интеграцию различных групп и культур, в соответствии с принципами разума и справедливости». Проблема обеспечения социальной устойчивости актуальна для любого города мира, поскольку, несмотря на индивидуальные особенности, мир в целом становится всё более урбанистическим.

Авторы утверждают, что в крупных городах неизбежны проявления расовых, этнических, лингвистических и религиозных конфликтов, что там проявляются социально-классовые различия, и что уровень благосостояние горожан далеко неодинаков. Полиз и Стрен убеждены в том, что природа конфликта в разных городах и странах сугубо индивидуальна. Общим является то, что повсеместно жизнь в городских условиях оказывается более привлекательной. Как отмечают Полиз и Стрен: «Многие учёные-обществоведы отмечали, что по мере развития городов и прогрессирующей неоднородности региональных городских систем, в городах растёт социальное неравенство, усугубляются культурные конфликты и политическая раздроблённость, причём в последние десять лет все проблемы особенно обострились. Это обусловлено целым рядом факторов, в первую очередь, международной миграцией, сокращением государственного сектора, а также реструктуризацией рынка рабочей силы, вызванной технологическими изменениями и международной экономической интеграцией». Фактически, именно города являются «пробным камнем» при решении многих насущных проблем. Поэтому эффективность городского управления — залог сохранения стабильного, прочного и безопасного мира.

В последние 30–40 лет наметился ряд тенденций, способных привести к кардинальному пересмотру концепции управления городом. В первую очередь следует упомянуть децентрализацию, а также расширенное участие населения в принятии решений, связанных с жизнью города.

Центральные власти практически всех стран стремились переложить обязанности на органы местного и регионального управления. Американизированный «новый федерализм» и паническое отречение от своих обязанностей представителей нестабильных режимов в Африке объединяет то, что и в том и другом случае чётко прослеживается универсальная неспособность центрального руководства финансировать программы социального благополучия. В последние двадцать с лишним лет рост социального неравенства наблюдался во всех городах, независимо от уровня их экономического развития и социального процветания. От Бразилии до Польши, от Индонезии до Южной Африки мэры и другие представители городских властей высказывали одни и те же жалобы в адрес центральных властей и местного населения, упрекая их в том, что и те и другие слишком уповают на городские власти. При этом ни правительство страны, ни налогоплательщики не желают или не могут предоставлять средства, достаточные для поддержания деятельности местной администрации. Опыт, накопленный Россией в недавнем прошлом, чётко укладывается в общую схему, но имеет национальную специфику. Общими чертами, характерными для всех стран, являются недееспособность центральных властей, перекладывание ими своих обязанностей на других, неадекватность местного налогообложения, расширяющаяся пропасть между богатыми и бедными.

Существуют две основные силы, провоцирующие беспрецедентную децентрализацию государственной администрации — строгие макроэкономические рамки, устанавливаемые МВФ, Всемирным банком и другими международными финансовыми организациями для каждой из стран и частных кредиторов, и интеллектуальная революция, происходящая в сознании экспертов и городских жителей. Очевидно, что присутствующие в данной аудитории, хорошо знакомы с первым явлением — макроэкономическими ограничениями. Можно долго обсуждать характерные черты международной экономической системы, которая сложилась в то время, когда в Великобритании пришла к власти Маргарет Тэтчер, а в Соединённых Штатах Америки. — Рональд Рейган. Я не склонен сейчас вдаваться в подробности. Скажу лишь, что обычно за рамками подобных дискуссий остаётся тот факт, что господство макроэкономической теории, согласно «Вашингтонскому консенсусу» наложило строгие ограничения на использование финансовых средств под государственные нужды различных стран. В ряде случаев подобные ограничения налагаются международными кредитными организациями, такими как МВФ, Всемирный банк и другими. Иногда эту функцию выполняют частные инвесторы, которые с лёгкостью перебрасывают деньги из одних компаний, секторов, городов, стран и регионов в другие, руководствуясь при этом простой житейской мудростью — не следует бросать деньги на ветер.

Жизнь городов во многом зависит от этих факторов. В работах, посвящённых развитию городов в пост-индустриальном мире, много места отводится процессу повторной централизации командно-экономических функций в руках небольшой горстки метрополий. В целом, пост-индустриальный мир может оказаться более централизованным по сравнению с предшествующим миром, однако централизация будет уже проходить на уровне корпораций, а не на уровне страна/нация. В работе Саскии Сассен (Saskia Sassen) и Хэнка Савича (Hank Savitch) говорится, что экономические функции «команды и контроля» консолидированы в основном в горстке урбанистических центров, где сконцентрированы высококвалифицированные профессионалы в области финансовых рынков. Так, за последнюю четверть века Лондон, Нью-Йорк и Токио ужесточили контроль над международными финансовыми потоками. В результате возникла жёстко стратифицированная иерархия городов и метрополий.

Вторым фактором, возможно менее заметным, но ни в коей мере не менее важным, является сдвиг в нашем сознании, иными словами, новое восприятие городов. Эта интеллектуальная революция началась в 1961 году, после опубликования судьбоносной полемической работы Джейн Джейкобс (Jane Jacobs) «Жизнь и смерть больших американских городов». Джейкобс не была профессиональным планировщиком, просто она жила в одном из районов районе Манхэттена, Западном Гринвич Виллидже (Нью-Йорк), славящемся своей эклектичностью и творческой атмосферой. Перспектива строительства скоростной трассы и прочие широкомасштабные проекты угрожали спокойному существованию жителей её любимого района. Она начала с того, что решила показать, как протекает повседневная жизнь в квартале на Хадсон Стрит. Проведённое ей микроэтнографическое исследование отражало страстную неприязнь автора к планам городских властей, которые намеревались снести этот район. Джейкобс на этом не остановилась и доказала, что все проекты принимались с одобрения центра, то есть «сверху», и что простые жители района практически не имели возможности участвовать в обсуждении предлагаемых проектов.

Усилия Джейкобс пришлись как нельзя кстати, поскольку именно в то время американцы с ужасом осознали, какой урон окружающей их среде наносят, так называемые, «современные» технологии. Её работа появилась именно в тот момент, когда по Северной Америке и Западной Европе прокатилась волна набирающих сил общественных движений, настроенных против традиционной власти. Движение за гражданские права в США и студенческие движения в Париже и Берлине (1968 год) объединяло то, что активисты этих движений находились в оппозиции к различным элитам, и требовали расширенного участия народных представителей в процессе социального управления и контроля. Работа Джейкобс способствовала дальнейшему распространению подобных настроений.

«Смерть и жизнь американских городов» мгновенно стала достоянием общественности, и, что ещё важнее, была занесена в список обязательной литературы по курсу городского планирования, который читался во многих западных университетах. Таким образом Джейкобс, которая в конце 1960-х годов в знак протеста навсегда покинула Соединённые Штаты и переехала в Канаду, существенно изменила представление государственных служащих и граждан Америки и Западной Европы о городском планировании. Вошедшие в последствии в моду современные подходы к проблеме планирования, во многом обязаны книге Джейкобс, написанной ей в 1961 году. А неутомимая Джейкобс с неменьшим рвением приступила к бичеванию диктата макроэкономики, проблемы, которая выявилась в ходе обсуждения вопросов экономического развития.

Многие государственные чиновники, планировщики и другие уполномоченные лица до сих пор не могут примириться с идеей широкого участия граждан в процессе принятия решений. Нет сомнения в том, что простые граждане уступают специалистам в красноречии и осведомлённости в технических вопросах, кроме того зачастую ими руководит не что иное как чувство противоречия. Возрастающее участие граждан в коммунальном планировании сопровождается синдромом, которые в Соединённых Штатах Америки получил название «NIMBY» («Not in My Back Yard», или по-русски: «Только не на моем дворе»). Это явление вызывает определённое беспокойство, поскольку позволяет небольшим группам людей, проживающим в стратегически важных для городского планирования районах, блокировать социально значимые проекты. Прошу обратить внимание, что речь идёт о гражданах, «проживающих в стратегически важных для городского планирования районах», а не о тех, у кого есть «надёжные связи» или о «богатых и влиятельных» гражданах, поскольку часто именно бедняки и маргиналы своими конфронтационными действиями вынуждают власти отказываться от проектов общегородского развития.

Порой демократически настроенные городские власти, а также народные представители, действуют неэффективно и неуклюже, что ставит под сомнение их функциональность. В то же время опыт последних трёх десятилетий показал, что переход к пост-индустриальному обществу осуществляется успешно именно в тех городах, власти которых поддерживают идей вовлечения масс в процесс управления городом. Стивен Фридман, ведущий урбанист из Южной Африки утверждал что: «Чуткость к нуждам и чаяниям горожан — залог успешной деятельности градоправителей». В качестве иллюстрации, разрешите обратиться к истории развития в конце XX века следующих трёх городов: Амстердама (Нидерланды), Барселоны (Испания) и Портленда (штат Орегон, США). Их опыт оказался достаточно успешным.

Для Амстердама период с 12 июля 1965 года, когда группа левых радикалов, представителей, так называемой, «контркультуры» выпустила первый номер своей газеты «Прово» («Provo» — производное от английского глагола «provoke» — провоцировать) по 21 декабря 1984 года, когда бургомистру Эду ван Тхиену удалось перехитрить группу скваттеров 1, явился пиком гражданского неповиновения властям, подобного которому город не испытывал более 200 лет. Этот период, получивший название «Двадцатилетней гражданской войны», породил жёсткую и мятежную коалицию, состоявшую из пяти-шести крупных группировок, стремившихся вырваться из буржуазной атмосферы послевоенной Голландии. Это не было движением в полном смысле этого слова, а скорее широкой коалицией, членов которой объединяло увлечение современной поп-музыкой. Их «боевой» арсенал был крайне разнообразен: от стриптиз шоу и совместного курения марихуаны в центре самых известных и многолюдных площадей, до провозглашения возникновения в Амстердаме «альтернативного города», так называемого «Независимого Оранжевого государства», и создания нескольких политических партий (наибольшей известностью пользовалась партия «Карлики» (Dwarfs). «Прововцы» и сторонники пропагандируемой ими культуры сумели спровоцировать серьёзные беспорядки, выражая протест против правящего Нидерландского Королевского дома Оранских, в результате чего были сорваны торжества по случаю бракосочетания принцессы Беатрис в марте 1966 года, церемония коронации принцессы в 1980 году, а также торжественное открытие станции метро на Ньюмаркет в октябре 1980 года. Одновременно сплочённая группа «скваттеров» пыталась занять пустующие здания и повсеместно вступала в ожесточённые схватки с местной полицией и представителями городских властей.

Важно то, что деятельность этих групп в итоге заставила жителей Амстердама коренным образом пересмотреть своё отношение к родному городу. В городской совет были выбраны народные представители, был опубликован ряд серьёзных отчётов под общим названием «Белые планы», в которых рассматривались экологические и социальные аспекты жизни различных районов города, а у городских властей заметно поубавилось спеси. Жителям Амстердама предлагалось активно принимать участие в принятии решений, влияющих на жизнь их города.

«Двадцатилетняя гражданская война» не случайно совпала по времени с некоторыми коренными изменениями в жизни города. Во время Второй мировой войны Амстердам лишился существенной части своих жителей — еврейского сообщества, обладавшего большим творческим потенциалом. В 1945 году в городе осталось лишь 5 тысяч евреев, тогда как к началу немецкой оккупации в 1940 году в Амстердаме их проживало 80 тысяч. Уничтожение еврейского населения Амстердама нанесло существенный урон культурному и экономическому развитию города. Кроме того, в конце 1950-х годов Нидерланды лишились многовековых связей со своей бывшей колонией Индонезией. «Золотой век» Амстердама пришёлся на XVII век и явился прямым следствием колонизации Восточной Индии, в свою очередь крах колониальной системы в середине XX века, во многом был обусловлен утратой традиционно установившихся связей. В то же самое время многие амстердамцы стали переезжать из старых, тесных жилищ в центре города в новые просторные загородные особняки. И, наконец, в течение десяти лет исчезли почти 12 тысяч мелких (с персоналом не более 10 человек) предприятий, которые до 1969 года размещались в пределах исторического пояса городских каналов, Все это свидетельствовало о том, что в 1970-е годы Голландия, наряду с другими странами Западной Европы и Северной Америки, вступила на путь мучительных перемен, кардинально влияющих на традиционные жизненные устои в этих обществах.

Ниши, возникшие вследствие описываемых перемен, заполнили молодые городские романтики и идеалисты, вставшие под знамена сторонников «Прово». В конце 1980-х годов в Амстердаме появилось целое поколение идеалистов, которых волновали проблемы окружающей среды, и которые хотели превратить свой город в модель для подражания всей Европы. И они добились своего. Склонность голландцев к компромиссам и всеобщему согласию как нельзя лучше отвечала духу новой информационной эры. Все жители Амстердама и все его предприятия связаны с виртуальным городом в киберпространстве, управляемом муниципальным правительством. Ни одно решение не принимается без детальных консультаций с представителями местного гражданского управления. Ни один европейский город не может сравниться с Амстердамом в области общественного равноправия и экономического роста. Вопреки прогнозу скептиков, «прововцам» удалось вдохнуть новую жизнь в свой старый город.

У Барселоны своя, но в чём-то схожая с Амстердамом история. Переход к постиндустриальному обществу — процесс сложный, и лишь в редких случаях он проходит безболезненно, однако всякий опыт — благо, поэтому опыт успешно развивающейся Барселоны может оказаться весьма полезным. После падения в Испании режима Франко к власти в городе пришли местные социалисты-интеллектуалы, которых возглавил Паскуаль Маргалл (Pasqual Margall), снискавший впоследствии славу наиболее удачливого и легендарного мэра за всю историю существования города. Под его руководством городским властям удалось добиться активного вовлечения граждан в общественную жизнь, вывести горожан из состояния поставторитарной анемии и заставить их поверить в свою причастность к изменению судьбы родного города. Барселонские интеллектуалы, не располагавшие большими денежными ресурсами, решили сделать ставку на местные легенды, с помощью которых было решено форсировать демократические преобразования в городе.

Знаменитый испанский писатель Джозеп Субирос (Josep Subiros), лауреат различных премий, возглавил штаб при мэре города и лично участвовал в возрождении родного города. Он утверждал, что для осознания собственной истинной значимости необходимо обладать чувством пространства и времени, оперировать такими категориями как порядок, иерархия, последовательность, накопление, непрерывность, память». В реальности, утверждает Субирос, жизнь в городе постоянно течёт и изменяется, и об упорядоченности говорить не приходится. Для авторитарных режимов характерен закрытый, бескомпромиссный, однобокий подход к истории, с помощью которого они стремятся добиться признания собственной значимости, игнорируя при этом перемены происходящие в общественной жизни. В поставторитарный период открывается возможность пересмотреть историю существования города «снизу» и в результате демократических преобразований история города представляется по-новому, как свод историй различных городских групп, что должно сблизить всех, кто так долго жил порознь.

Чиновники Барселоны по достоинству оценили возможность синтеза различных историй и культур, что позволило им лучше понять и упорядочить свои взаимоотношения с городской средой. Власти делали все возможное, чтобы помочь жителям стать хозяевами своего города: осуществлялись программы по сохранению исторических и культурных ценностей, создавались новые памятники, учреждались новые общественные организации, обустраивались места для массовых мероприятий. Новое массовое искусство должно было стать таким, чтобы его нельзя было упрекнуть в особом пристрастии к каким бы то ни было этническим, религиозным или политическим символам. Спектакли, фестивали и, особенно, выставки служили проводниками нового демократического мышления. Олимпийские Игры 1992 года наиболее ярко свидетельствовали о стремлении местных властей доказать, что Барселона является демократическим городом. Их попытка увенчалась успехом и показала, что власти могут способствовать становлению демократической идентичности даже при наличии разобщённых групп.

Следует отметить, что на переписывании истории власти города не остановились. Встал вопрос о необходимости перестраивания местной экономики, и здесь идеализм властей столкнулся с суровой реальностью. Было намечено несколько направлений по которым следовало двигаться, причём одновременно.

Во-первых, городские чиновники признали неизбежность перемен. Местные элиты распространили своё влияние на все сферы новой экономики и стали решительно вкладывать деньги в новые постиндустриальные секторы экономики.

Во-вторых, городские власти увеличили инвестиции в образование. Они утверждали, что не способны оградить своих граждан от разрушительных последствий индустриального спада, но могут гарантировать, что те получат навыки, необходимые для приспособления к новой экономической реальности.

В-третьих, власти призывали граждан к гибкости и мобильности. Рабочим предлагалось подыскивать работу в новых секторах экономики и в новых районах города.

В-четвёртых, власти пришли к выводу, что далеко не всегда богатство естественных ресурсов города или региона гарантирует успешное включение в новую глобальную экономику. Нехватку ресурсов способно компенсировать общественное и корпоративное руководство, если у них имеется новаторская жилка и неограниченная фантазия.

В-пятых, власти осознали, что любой город и регион — это целый комплекс проблем, порождённый многообразием человеческих взаимоотношений. Политические лидеры и ведущие бизнесмены должны с этим считаться и не давать волю своим амбициям, поскольку успех — явление преходящее, а финансовые ресурсы могут иссякнуть. Управление — это процесс установления взаимоотношений во времени и пространстве, а не формальный набор результатов и следствий.

Сейчас, взирая на то время с высоты конца ХХ века, некоторые представители властей Барселоны сами удивляются, что им удалось достичь таких результатов. Вспоминая ранние дни своего правления, они отмечают, что их задачей было выпестовать демократию, пришедшую на смену рухнувшему авторитарному режиму, и попутно попытаться возродить великий город.

Город Портленд в штате Орегон в 1960-х годах был типичным заштатным американским городком средних размеров. С конца Второй мировой войны вплоть до середины 1960-х годов Портленд постепенно утрачивал свою экономическую мощь, что объяснялось оттоком населения из центральных районов города в пригороды. Гораздо более серьёзным фактором было то, что Портленд не выдерживал конкуренции с другими городами западных штатов, такими как Феникс, Денвер и Сиэтл, проигрывая им в борьбе за капиталовложения, учреждение новых компаний и привлечение новых жителей. Спустя сорок лет Портленд стал одним из самых привлекательных мест для жилья и одним из наилучшим образом управляемых городов в Соединённых Штатах Америки. Город является образцом современного градостроительства и развития. Оживлённая жизнь в центре и прилегающих к нему районах привлекает все новых жителей и новые инвестиции, одновременно ритмично развиваются и пригородные районы. Короче говоря, из отстающего Портленд превратился в город-лидер. Как это произошло?

Ключ к успеху следует искать в мудрой политике, незаурядных качествах городских властей, а также в неординарной культуре горожан. В США политика земельного планирования, практикуемая в штате Орегон, в целом, и в городе Портленд, в частности, считается всеобъемлющей и способной защитить фермерские угодья от последствий стихийного экономического развития. Законодательные власти штата в 1973 году учредили Комиссию по сохранению и развитию земельных ресурсов, которая осуществляет жёсткую программу защиты фермерских земель. Это позволило Портленду провести в жизнь амбициозные планы в области землепользования и общественного транспорта. Планы удалось осуществить, в частности, благодаря высокому профессионализму властей штата Орегон и городских властей Портленда. В 1970-х годах губернатор штата, Том Мак-Кол (Tom McCall) и мэр города Нил Голдшмидт (Niel Goldschmidt) с величайшей осторожностью провели эти амбициозные программы сквозь множество сложных законодательных и политических актов. Их поддержали сотни активистов, которые таким образом стремились приобщиться к местной политике, к ним также примкнули многие местные бизнесмены, перед которыми открывалась перспектива создания города, привлекательного для вложения капиталов. Командам Мак-Кола и Голдшмидта и их сторонникам удалось выработать беспрецедентную для Соединённых Штатов политическую линию.

И наконец, последним немаловажным фактором успешного развития было внимательное отношение властей к нуждам граждан и забота о благосостоянии людей. Изначально штат Орегон заселили набожные представители Новой Англии, которые принесли с собой протестантский миссионерский дух и свою систему духовных ценностей. Проблема защиты окружающей среды давно и серьёзно волновали жителей этот красивейшего штата. В то же время в Орегоне развернулось активно действующее экологическое движение, сторонники которого утверждали, что урбанизм ни в коей мере не представляет угрозы экологии. В итоге произошла консолидация моралистически настроенных групп, видевших в политике ключ к общественному благосостоянию. Местные ценностные установки, общие для всего населения, включая чиновников, занятых планированием, местные власти и обычных граждан, помогали найти оптимально выгодное для всех решение проблем.

Следует иметь в виду, что политика, власть и ценности — явления преходящие. В Амстердаме и Барселоне местное руководство делало акцент на необходимость внедрения принципов народного представительства в деятельность различных местных организаций. Орегон, как и соседняя с ним Калифорния, практикуют вынесение основных политических вопросов на референдум. В Портленде людям, отвечающим за городское планирование, вменяется в обязанности регулярно встречаться с представителями районов и их жителями. Выработка правильной стратегии — процесс длительный, а результаты проявлялись мгновенно. Можно смело утверждать, что в настоящее время Портленд является одним из самых экономически развитых и привлекательных для жизни городов Северной Америки.

Путь к процветанию всех трёх городов — Амстердама, Барселоны и Портленда — был долог и тернист. В 50-е годы ХХ века ничто не предвещало столь бурный расцвет и превращения этих городов в самые процветающие города мира. Амстердам того время был бедным, чахнущим на глазах портовым городом маленькой страны, который сильно пострадал во время войны и судорожно пытался найти силы и средства для своего восстановления. Барселона изнывала под бременем ненавистной диктатуры, базировавшейся в Мадриде и жаждавшей подмять Барселону под себя. Портленд терял рабочие места и жителей, которые перебирались в соседние, стремительно развивавшиеся города.

Возможно, все это способствовало тому, что именно в этих трёх городах произошли описываемые мной революционные перемены в управлении городами. Власти этих городов с готовностью хватались за все новое, поскольку им нечего было терять. Предпринятая попытка передать власть от местных чиновников горожанам, вначале не сулила городским жителям особых преимуществ. Профессионалы в области городского планирования и политики были против подобных экспериментов. Не лучше ли и не эффективнее ли будет вовсе вывести общественность из игры, — спрашивали они у всех, кто готов был их слушать. Следует ли обращать внимание на вопли глупых и обструкционнистски настроенных граждан, ничего не понимающих в градостроительстве?

Ответ весьма прост: хорошее руководство — это успешно развивающаяся экономика, овладевшая всеми современными информационными достижениями, а также стремление наладить равноправные горизонтальные связи, в отличие от прежних иерархических взаимоотношений «начальник — подчинённые». Жители Амстердама, Барселоны и Портленда ничего об этом не знали. Они просто добивались того, чтобы городские сообщества получили возможность вносить максимальной вклад в развитие новой экономики, не подозревая, что через несколько десятилетий это станет реальностью.

Важно отметить, что Амстердам, Барселона и Портленд — не единственные примеры того, как децентрализация управления и вовлечение в управление народных представителей способствуют получению поразительных результатов. Существует ряд городов, резко отличающихся друг от друга в культурном и экономическом отношении, развитие которых свидетельствует о преимуществах социально поддерживаемой системы управления.

Возьмём, например, город Ахмадабад, восьмой по величине город Индии, с населением 3 300 000 человек. Только после того, как городские власти предприняли ряд шагов, направленных на привлечение граждан к участию в управлении этим гигантом, город стал успешно справляться с многочисленными проблемами, вызванными стремительным ростом населения, истощением экономической базы (производство текстиля), ухудшением экологической обстановки и ростом преступности. Ужесточение законодательства помогло обуздать коррупцию и наладить сбор налогов, одновременно прогрессивно мыслящее городское руководство обязало государственных служащих встречаться с представителями различных групп населения. В настоящее время городские власти значительно лучше справляются с задачами управления городом (хотя им ещё далеко до совершенства) и уделяют много внимания решению экологических и экономических проблем, а также повышению уровня жизни горожан.

Стареющий бразильский город Порту-Аллегри столкнулся с аналогичными проблемами в период, когда страна переходила от военной диктатуры к правлению демократически избранного правительства. Серьёзная нехватка ресурсов вынудила правительство освоить новый для них процесс привлечения представителей общественности к решению бюджетных проблем, а сокращение бюджетных средств неизбежно привело к сокращению городских служб. Процесс проходил в три этапа. Во-первых, городская администрация сформулировала инвестиционные приоритеты и провела неформальное обсуждение этих проблем во всех районах города. Во-вторых, приоритеты были узаконены на Региональном бюджетном форуме — официальной встрече представителей городских районов. И, наконец, инвестиционный план реализовывался под контролем представителей форума и гражданских ассоциаций. Это позволило увеличить муниципальные доходы, поскольку была узаконена процедура сбора налогов, а широкомасштабные общественные дискуссии обеспечили жёсткий контроль граждан за инвестициями и политикой предоставления услуг населению.

Очевидно, что далеко не всегда можно поставить знак равенства между децентрализацией и демократизацией или хорошим городским управлением. Порой определённые группы горожан протестуют против осуществления важных проектов. Правда, справедливости ради, следует отметить, что в основном они блокируют осуществление неудачных проектов. Жители района могут не иметь специальных навыков и должного красноречия, но никто лучше них самих, даже самых бедных и необразованных, не знаком со спецификой функционирования их собственного района. Эффективность работы городского правительства зависит от успешного решения множества микропроблем, порой ускользающих от внимания стороннего наблюдателя.

Американский критик-социолог Натан Глейзер (Nathan Glazer) утверждал, что люди могут чувствовать себя комфортно только в том случае, если знают, что могут контролировать то, что происходит вокруг них. Тех же взглядов придерживался историк-урбанист из Германии Вольфганг Браунфелс (Wolfgang Braunfels), однако он сформулировал это несколько иначе, заметив, что «возможность участвовать в проектировании своего городского окружения является предпосылкой успешного развития городов. Планировать для посторонних — абсурд». Тенденция отгораживания от специфических проблем различных районов города и разных групп населения, которая проявилась на Западе и была подвергнута критике в работах Глейзера и Браунфелса, пышным цветом расцвела в Советском Союзе, где посторонние планировали для посторонних.

В заключение мне кажется уместным ещё раз вернуться к тому, что писали Марио Полиз и Ричард Стрен. Их объёмные работы, посвящённые различным методам городского управления в последней четверти XX века, свидетельствуют об эффективности стратегии вовлечения жителей в процесс управления городом. Рассматривается скорее не технический, а политический аспект проблемы, поскольку, налицо борьба за соблюдение основных социальных принципов, таких как достижение наиболее разумного баланса между социальной справедливостью и экономическим ростом. Решение проблемы возможно только в условиях широкой гласности, что достигается с помощью привлечения к процессу принятия решений различных категорий горожан, с обязательным признанием их полномочий. Привлечение жителей к управлению городом — процесс длительный и сложный. Однако, по всей видимости, это единственно возможный вариант превращения городов в место привлекательное для обитания и для будущих инвестиций. Альтернативный переход к неотвратимо надвигающемуся урбанистическому обществу, характерный для многих больших городов мира, чреват болезненным и активно проявляющимся коллапсом социальной и экономической сфер.

Приме­чания:
  1. Скваттерами принято именовать людей, самовольно въезжающих в пустующие дома — в ряде европейских городов власти сочли за благо признать сложившееся положение в тех случаях, когда речь идёт о действительно выморочной, брошенной владельцами недвижимости, и легализовать новых поселенцев. — Прим. авт.
Источ­ник: Между децентрализацией и демократизацией: глобальное значение развития городского управления. Лекция Блэра Рубла. // Электронная публикация: Центр гуманитарных технологий. — 23.02.2007. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/doc/598
Публикации по теме
Новые стенограммы
Популярные стенограммы